II SA/Lu 539/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2015 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej oddala skargę. W piśmie z dnia 22 sierpnia 2013r. W. M. wniosła o skontrolowanie legalności obory i stodoły oraz budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr 681/2 położonej w miejscowości S., które w jej mniemaniu powstały w wyniku samowoli budowlanej. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. umorzył postępowanie w sprawie budowy obory. W motywach podał, że obora jest parterowym budynkiem o konstrukcji murowanej i wymiarach 15,60m x 5,1, pokryta dwuspadowym dachem o konstrukcji drewnianej. Wymiary wraz z usytuowaniem ww. obiektu na działce zostały naniesione na szkicu sytuacyjnym sporządzonym w protokole oględzin z dnia 17 września 2013r. Według oświadczenia J. K. właścicielki działki budynek został wybudowany około 1970r. na podstawie pozwolenia na budowę, który jednak nie zachował się. Przedstawiła natomiast pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, udzielone jej i K. K., decyzją Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] oraz pozwolenie na budowę obejmujące dobudowę ganku do budynku mieszkalnego, udzielone decyzją Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...]. Na potwierdzenie budowy obory na podstawie pozwolenia na budowę okazała zawiadomienie Naczelnika Gminy S. Nr ewid. 132 z dnia 4 maja 1974r. o przyznaniu ulg inwestycyjnych związanych z budową budynku obory oraz plan zagospodarowania działki do pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, na którym jako istniejący obiekt została naniesiona także obora. W tej sytuacji organ pismem z dnia 13 grudnia 2013r. wystąpił do Urzędu Gminy w S. o udzielenie informacji w kwestii udzielenia J. K. bądź też poprzedniej właścicielce nieruchomości M. P. w latach 1968-1971 pozwolenia na budowę obory. Z przekazanych w piśmie z dnia 30 grudnia 2013r. informacji wynika, że w latach 1968-1971 Urząd Gminy S. nie wydawał pozwoleń na budowę. Wobec powyższego pismem z dnia 20 stycznia 2014r. organ zwrócił się do Archiwum Państwowego w L. Oddział w C. o informacje w powyższym zakresie dotyczące udzielenia pozwolenia na budowę przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. Według pisma Archiwum Państwowego w L. z dnia 24 stycznia 2014r. w jego zasobach nie zachowały się rejestry wydanych pozwoleń na budowę z lat 1968 -1971. Biorąc powyższe pod uwagę organ uznał, że nie ma podstaw do uznania samowoli budowlanej przy budowie obory. Ponieważ nie stwierdzono, aby budynek stwarzał zagrożenie dla ludzi lub mienia lub naruszał przepisy techniczno – budowlane organ postępowanie w tej sprawie umorzył. Decyzją z dnia [...] L.i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymał mocy. Także w ocenie tego organu, biorąc pod uwagę zgromadzone w sprawie dowody brak jest podstaw do uznania, że budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej. Organ podkreślił przy tym, że przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r., jak też wcześniej obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r. ( Dz. U. Nr 7, poz. 46 ) nie zobowiązywały do dokonywania archiwizacji dokumentów dotyczących budowy. Właściciel obiektu nie miał obowiązku do przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentów związanych z jego budową, dokumentacji powykonawczej, czy też dokumentów z okresu jego użytkowania .Przeprowadzone postępowanie w niniejszej sprawie nie wykazało, aby omawiany obiekt stwarzał niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ponadto ze szkicu sytuacyjnego sporządzonego podczas oględzin wynika, że budynek jest zlokalizowany w odległości 6,35m od budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr 716, co jest zgodne z przepisami techniczno – budowlanymi obowiązującymi w dacie budowy. Według bowiem § 20 ust. 3 przepisów Zarządzenia Nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego ( Dz. Bud. z dn. 19.07.1966r. Nr 10, poz. 44 ze zm. ), na mocy § 1 Rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 11 czerwca 1966r. ( Dz. U. z 05.07.1966r., Nr 26, poz. 157 ) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego .odległość wolno stojącego budynku, zwróconego do sąsiedniego budynku ścianą przeciwpożarową, nie może być mniejsza niż 3m. Zdaniem organu wobec braku udowodnienia, iż omawiany budynek gospodarczy ( obora) został zrealizowany bez pozwolenia na budowę zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 kpa, co skutkowało umorzeniem postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. M. zarzuciła decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 kpa, wobec nieuzasadnionego przyjęcia za wystarczające i de facto wiarygodne dowody z dokumentów zgromadzone w toku niniejszego postępowania w tym w szczególności decyzję Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] roku o przyznaniu ulgi inwestycyjnej, który to dokument miałby dowodzić budowy budynku obory w oparciu o pozwolenie na budowę, uwzględniając, iż w swej treści dowód ten nie wskazuje w najmniejszym zakresie na brak samowoli budowlanej przedmiotowego budynku obory; naruszenie art. 77 § 1 kpa poprzez oparcie decyzji wyłącznie na szczątkowym materiale dowodowym, który to de facto wbrew przyjętemu stanowisku, wskazuje na brak pozwolenia na budowę przedmiotowej obory, uwzględniając chociażby okoliczność niezachowania się zarówno w zbiorach właściwych organów samorządu terytorialnego i archiwach organów administracji państwowej, jak też w zbiorach samej właścicielki nieruchomości jakichkolwiek dokumentów potwierdzających istnienie pozwolenia na budowę obory, tym samym wyłącznie na podstawie domniemań, zupełnie niezrozumiale przyjmując, iż skoro fizycznie nikt go nie ma, to owe pozwolenie istniało oraz naruszenie art. 105 § 1 kpa poprzez błędne przyjęcie, że w toku przedmiotowej sprawy zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania, uwzględniając, iż wobec nieudowodnienia braku stanu samowoli budowlanej organ winien dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia w toku przedmiotowej sprawy poprzez wydanie decyzji o nakazie jego rozbiórki. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wbrew oczekiwaniom skarżącej nie ma żadnych podstaw do odmiennego stanowiska, niż wyrażone w zaskarżonej decyzji. Trudno wprawdzie odmówić jej racji, gdy dowodzi, że wobec treści art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. DZ. U z 2013r. poz. 1409 ze zmianami ) do samowoli budowlanej zrealizowanej przed dniem 1 stycznia 1995r. należy stosować przepisy art. 37-40 prawa budowlanego z 24 października 1974r. Bez wątpienia przepis ten znajduje jednak zastosowanie jedynie w przypadku samowoli budowlanej, co zresztą wprost wynika z treści tego przepisu. W tym jednak przypadku ustalono, że budynek obory wniesiono przed dniem 1 stycznia 1994r., a ponadto nie ma wystarczających przesłanek do wniosku o jego realizacji w warunkach samowoli budowlanej. Ta zaś konstatacja zasługuje na akceptację. Zgromadzone w aktach sprawy materiały dowodowe nie podważają konsekwentnie podtrzymywanej przez J. K. wersji, zgodnie z którą budynek został zrealizowany około 1970r. na podstawie pozwolenia na budowę, które jednak nie zostało zachowane. Z kolei według oświadczenia Wójta Gminy S. z dnia 30 grudnia 2013r. w latach 1968 -1971 Urząd Gminy S. nie wydawał pozwoleń na budowę, sam zaś rejestr pozwoleń na budowę był prowadzony od 1976r. Rejestry pozwoleń na budowę nie zachowały się również w Archiwum Państwowym, co potwierdza pismo z dnia 24 stycznia 2014r. Trzeba przy tym zaznaczyć, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2014r. ( II OSK 1325/13 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ), że skoro wspomniana ustawa z dnia 24 października 1974 r. nie zawierała odpowiednika art. 63 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., to obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących budowy obiektu budowlanego nie odnosi się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a więc przed 1 stycznia 1995r., jako do robót budowlanych wykonanych przed tą datą. Zdaniem sądu okoliczność ta ma istotne znaczenie dla oceny postępowania organów nadzoru budowlanego zmierzających do ustalenia, czy do budowy obiektu budowlanego doszło na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji wzniesienia obiektu budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. aktualny właściciel tego obiektu nie musi bowiem przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Stąd też istotne jest ustalenie przez organy, kiedy doszło do zakończenia budowy obiektu budowlanego objętego postępowaniem w sprawie samowoli budowlanej. W tym świetle nie ma podstaw do kwestionowania czynności organów, które datę budowy przedmiotowej obory wywodziły z zawiadomienia z 4 maja 1974r. o przyznaniu ulgi inwestycyjnej związanej z jej budową. Zaznaczyć trzeba, że według § 14 Zarządzenia Ministra Finansów z dnia 19 grudnia 1972r. w sprawie ulg z tytułu nakładów inwestycyjno – remontowych w gospodarstwach rolnych ( M.P 1972r. Nr 57, poz. 307 ) warunkiem przyznania ulgi było przedstawienie w terminie miesięcznym zatwierdzonego projektu lub pozwolenia na budowę, jeśli takie dokumenty były wymagane. W razie niedopełnienia tego obowiązku wniosek o przyznanie ulgi pozostawiano bez rozpatrzenia. Skoro ulga została przyznana, domniemywać należy przedłożenie przez wnioskodawcę wszystkich wymaganych dokumentów. Już ta okoliczność świadczy, że realizacja budynku została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., a co najmniej w latach siedemdziesiątych XX wieku, co potwierdza stanowisko właścicielki nieruchomości. Warto przy tym zaznaczyć, że sama skarżąca nigdy w toku postępowania nie wskazała samodzielnie daty budowy budynku, ograniczając się jedynie do kwestionowania wszystkich ustaleń dokonanych w sprawie. W tej sytuacji zasadnie przyjęto również, że budynek nie został wybudowany samowolnie. Nie można też zgodzić się ze skarżącą, według której brak było podstaw duo umorzenia postępowania. Sąd rozpatrujący skargę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w powołanym już wyroku z dnia 18 grudnia 2014r., zgodnie z którym ustalenie, że element samowoli budowlanej w sprawie nie istnieje, oznacza odpadnięcie przedmiotu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek strony, a w konsekwencji brak przesłanki przedmiotowej do dalszego prowadzenia tego postępowania. Zatem, w tych okolicznościach sprawy jedynym dopuszczalnym sposobem zakończenia tego postępowania było umorzenie go na podstawie art. 105 § 1 kpa jako bezprzedmiotowego. Przepis ten ma zastosowanie w takiej sytuacji, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Dodatkowo podać należy, iż jednocześnie z przedmiotowym postępowaniem wszczęto kolejne postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w sprawie samowolnej budowy budynku stodoły. Postępowanie zakończono również wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania z dnia [...], utrzymaną w mocy decyzją L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...]. Skarga na tę decyzję złożona do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Lu 142/15. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.