II SA/Lu 539/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stypendium sportowego oddala skargę. Prokurator Rejonowy L. – Północ w L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, na podstawie art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 5 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), skargę na uchwałę Inne z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w sprawie ustanawiania stypendiów sportowych oraz nagród i wyróżnień za osiągnięte wyniki sportowe , domagając się stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1 i 3, § 5 ust. 1 i § 10 ust. 2 tej uchwały . W skardze podkreślono, że w świetle § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały, stypendium sportowe może być przyznane osobom fizycznym, które osiągnęły wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie krajowym lub międzynarodowym we wszystkich dyscyplinach sportowych oraz, które w chwili przyznawania stypendium nie ukończyły 24 roku życia. W § 5 ust. 1 uchwały Rada Gminy nie określiła, że przyznanie stypendium sportowego następuje w formie decyzji. Nadto w § 10 ust. 2 uchwały wskazano, że wysokość stypendiów wynosi od [...] zł do [...] zł miesięcznie brutto. Zdaniem Prokuratora, Rada Gminy uchwalając zaskarżone przepisy, wykroczyła poza przyznaną jej w art. 31 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) delegację ustawową, naruszając w sposób istotny ten przepis, co uzasadnia stwierdzenie nieważności wskazanych wyżej paragrafów uchwały . Jak wskazała strona skarżąca, Rada bezpodstawnie ograniczyła krąg osób uprawnionych do uzyskania stypendium do zawodników, którzy nie ukończyli 24 lat, co wyklucza z ich kręgu zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe, jednakże będących w wieku powyżej 24 lat. Postanowienia takie naruszają art. 31 ust 1 i 3 ustawy o sporcie oraz zasadę równości wobec prawa i prawo do równego traktowania przez władze publiczne, wynikające z art. 32 Konstytucji RP. W ocenie strony skarżącej uchwała narusza także art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: K.p.a.), gdyż z § 5 ust. 1 uchwały nie wynika w jakiej formie następuje przyznanie stypendium, w szczególności czy jest to decyzja, a co za tym idzie jaka jest możliwość jej zaskarżenia; dotyczy to zarówno decyzji o przyznaniu i pozbawieniu stypendium. Nadto § 5 ust. 2 uchwały rażąco narusza wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. W ocenie Prokuratora w uchwale rady gminy powinno być wskazane w jakiej wysokości stypendium może otrzymać zawodnik za uzyskanie określonego wyniku sportowego biorąc pod uwagę jakie znaczenie dla jednostki samorządu terytorialnego ma dany sport i osiągnięty wynik. Wysokość stypendium powinna zostać w uchwale określona precyzyjnie. Wskazanie widełek w jakich może zostać udzielone stypendium, pozostawia uznaniu Wójta ocenę tej przesłanki przy ustaleniu wysokości stypendium dla konkretnej osoby, podczas gdy rada winna w przedmiotowej uchwale ten element określić. Prokurator podkreślił, że zakwestionowane zapisy uchwały naruszają w sposób istotny art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie oraz stanowią niewypełnienie kompetencji. Każdorazowe niekompletne wypełnienie kompetencji do podejmowania uchwał stanowiących akty prawa miejscowego winno być traktowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały. W odpowiedzi na skargę Inne wniosła o jej oddalenie. Rada wskazała, że fakt występowania pewnych kryteriów, takich jak kryterium wieku w zaskarżonej uchwale nie stanowi o dyskryminacji, a jedynie służy wyłonieniu pewnej grupy docelowej, będącej beneficjentami przedmiotowego stypendium. Natomiast akt Wójta [...] decydujący o przyznaniu stypendium posiada wszystkie cechy pozwalające na uznanie go za decyzję administracyjną. Uchwała, która jest aktem prawa miejscowego winna być interpretowana z uwzględnieniem orzecznictwa oraz aktów o wyższej randze ustawowej. Nie jest więc ona aktem, który podlega wykładni tylko na podstawie przepisów w niej zawartych, ale całego systemu aktów prawnych obowiązującego w kraju. Biorąc pod uwagę powyższe oraz § 12 zaskarżonej uchwały, który wyraźnie i już bez konieczności dokonywania jakiejkolwiek wykładni posługuje się pojęciem "decyzja Wójta Gminy K." należy uznać za bezzasadny zarzut, że z uchwały nie wynika w jakiej formie następuje przyznanie stypendium, a co za tym idzie, ewentualna droga odwoławcza nie jest w żaden sposób zamykana. Powołując się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie Rada podkreśliła, że ustawodawca nie zobligował jej do enumeratywnego wskazania dyscyplin, gdyż poprzestał jedynie na ogólnym i nieostrym sformułowaniu zawartym w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie. Delegacja ustawowa nakazuje organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego określenie w uchwale rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, ale nie wskazuje konkretnie na jeden właściwy sposób sprecyzowania tej wysokości. Wyłącznie do gminy należy zatem uprawnienie do przyjęcia formy tegoż wskazania, gdyż nie zostało ono wyraźnie wyartykułowane. W związku z tym zarzutów zawartych w skardze Prokuratora nie można – w ocenie Rady Gminy - uznać za wskazujące na istotne naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej powoływana jako "P.p.s.a.") prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. poz. 177), zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 P.p.s.a. oraz korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.; dalej: u.s.g.). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego (wyrok NSA z dnia 13 października 2006 r., I OSK 978/06, niepubl., dostępny w CBOSA). Wspomniana wyżej uchwała Inne niewątpliwie zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a zatem stanowi akt prawa miejscowego, co oznacza, że jej zaskarżenie przez prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 P.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora Rejonowego L. – Północ w L. Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, dochodząc do wniosku, że podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada przekroczyła granice ustawowego upoważnienia, określone w przepisie art. 31 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2010 r. nr 127, poz. 851 ze zm.). Wskazać należy, że w przepisach powołanej ustawy sformułowano ogólne zasady ustanawiania i finansowania przez jednostki samorządu terytorialnego stypendiów oraz nagród i wyróżnień przyznawanych osobom fizycznym za osiągnięty wynik sportowy oraz stypendiów i nagród dla trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym lub krajowym współzawodnictwie sportowym, upoważniając jednocześnie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia w drodze uchwały szczegółowych zasad i warunków przyznawania tych świadczeń. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy kluczowe znaczenie ma brzmienie art. 31 ust. 1 i 3 powołanej ustawy. Z treści ust. 1 wynika, że każda z jednostek samorządu terytorialnego może we własnym zakresie ustanawiać i finansować okresowe stypendia oraz nagrody i wyróżnienia, których beneficjentem mogą być osoby fizyczne. Zauważyć należy, że przepis ten nie zobowiązuje, ale uprawnia organy jednostek samorządu terytorialnego do ustanawiania i finansowania stypendiów sportowych. Zatem wyłącznie od uznania organu samorządowego zależy, czy uchwała w przedmiocie stypendiów w ogóle zostanie podjęta. Co więcej, zarówno ust. 1, jak i ust. 3 art. 31 ustawy o sporcie, nie określają szczegółowo kryteriów, w tym podmiotowych, jakie powinny być zachowane przez jednostkę samorządu terytorialnego przy wypełnianiu zawartego w tym przepisie upoważnienia do wydania aktu. Z językowej wykładni art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie wynika jedynie, że beneficjentami stypendiów, nagród i wyróżnień mają być osoby fizyczne (ust. 1), a kryteriami, które organ ma obowiązek wziąć pod uwagę, ustalając szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość tych świadczeń, są: znaczenie danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy (ust. 3). W ramach tak zakreślonych kryteriów ustawowych organ jednostki samorządu terytorialnego może samodzielnie kształtować zasady i warunki przyznawania stypendiów sportowych i pozostałych świadczeń określonych w art. 31 ustawy o sporcie. W ocenie Sądu, nie ma racjonalnego powodu, by przyjąć, że w pojęciu "określenia szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień", użytym w normie upoważniającej zawartej w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, nie mieści się kompetencja organu samorządowego do określenia kręgu osób fizycznych, które dana jednostka zamierza objąć wsparciem finansowym. Przeciwnie, zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa oraz celowościowa przepisu art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie, prowadzą do jednoznacznej konkluzji, że rada gminy ma uprawnienie do określenia przyszłych beneficjentów stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień. Przede wszystkim, do takiego wniosku prowadzi zabieg ustawodawcy, który pozostawił organom samorządowym wyjątkowo szeroki zakres swobody, zarówno w kwestii podjęcia uchwały w przedmiocie stypendiów sportowych, jak i treści zawartych w niej norm, zdeterminowanej przez ustawodawcę jedynie względami znaczenia określonej dyscypliny sportu dla danej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągniętego wyniku sportowego. Tak ukształtowany zakres swobody organów samorządowych jest ze wszech miar uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że – jak wynika z art. 31 ust. 2 ustawy o sporcie – stypendia sportowe finansowane są z budżetu danej jednostki samorządu terytorialnego. Niewątpliwie więc to jednostka samorządu ponosi wyłączny ciężar finansowania tych świadczeń. Może zatem określać wysokość stypendiów sportowych (także w formie "widełek", tak jak to wynika z § 10 ust. 2 uchwały), a przyznanie stypendium w konkretnie wskazanej wysokości uzależnić od pozostających do dyspozycji środków finansowych przeznaczonych na ten cel. W kontekście zakresu swobody organu samorządowego w kształtowaniu regulacji dotyczących stypendiów sportowych równie istotny jest cel przyznawania tych stypendiów. Z punktu widzenia interesów danej jednostki samorządu terytorialnego celem tym jest promocja jednostki w sferze osiągnięć sportowych jej mieszkańców, a cel ten niewątpliwie realizuje zaskarżona uchwała. Wbrew stanowisku strony skarżącej, przepisy zaskarżonej uchwały nie naruszają konstytucyjnej zasady równości. Wskazać trzeba, że w świetle art. 32 Konstytucji wszyscy są wobec prawa równi i że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1), a także że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). Równość należy postrzegać w kategoriach zasady systemu praw i wolności jednostki, odnoszącej się do całego systemu tych praw i wolności oraz wyznaczającego sposób stosowania poszczególnych konstytucyjnie gwarantowanych praw i wolności. Nie chodzi przy tym o bezwzględną równość wszystkich obywateli, gdyż z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania wszystkich obywateli w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być potraktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Stąd, rozważenie zarzutu naruszenia zasady równości należy poprzedzić wyodrębnieniem cechy relewantnej grupy, w ramach której do nierówności dochodzi, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej. Dopiero w następnej kolejności dokonuje się oceny kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania w ramach tej grupy, to jest ustalenia, czy odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych znalazło podstawę w przekonujących argumentach. Kryterium to winno pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Z powyższego wynika, że "równe traktowanie" nie oznacza otrzymania równych udziałów rozdzielanych dóbr, lecz stosowanie takiej samej miary wobec wszystkich zainteresowanych otrzymaniem rozdzielanych dóbr bądź ponoszących ciężary związane z ich tworzeniem, ocenianie ich sytuacji według tych samych kryteriów oraz przywiązywanie równej wagi do ich potrzeb i interesów. Oceniając przepisy uchwały Inne, w tym § 2 ust. 1 i 3 tej uchwały, których stwierdzenia nieważności domagała się strona skarżąca, Sąd nie dopatrzył się naruszenia omówionej wyżej zasady równości. W szczególności podstawy do przyjęcia odmiennego stanowiska nie daje podnoszony w skardze zarzut, że Rada bezpodstawnie ograniczyła krąg podmiotowy osób uprawnionych do uzyskania stypendium do zawodników, którzy nie ukończyli 24 lat. Niezasadne są również pozostałe zarzuty skargi. Odczytując łącznie § 5 ust. 1 oraz § 12 uchwały, a więc zgodnie z istotą zasady wewnętrznej logiki aktu normatywnego, wskazać należy, że niewątpliwie wspomniane stypendia przyznaje Wójt Gminy K. w formie decyzji. Zauważyć w tym miejscu należy, że choć kwestionowany w skardze § 5 ust. 1 uchwały nie wskazuje wprost, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania stypendium ma formę decyzji administracyjnej, to niewątpliwie nie można zapisu tego odczytywać w ten sposób, że wbrew konstytucyjnej zasadzie dwuinstancyjności postępowania, zamyka on stronie niezadowolonej z tego rozstrzygnięcia drogę do zaskarżenia tego aktu do organu wyższego stopnia, którym z mocy art. 17 pkt 1 K.p.a. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L.. Podkreślenia wymaga bowiem, że sprawa w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania stypendium sportowego dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie stanowi indywidualną sprawę administracyjną. Rozstrzygnięcie o przyznaniu lub o odmowie przyznania konkretnej osobie stypendium finansowanego ze środków publicznych na podstawie przepisów prawa miejscowego przybiera postać aktu administracyjnego mającego cechy decyzji administracyjnej, bez względu na to, jak ten akt zostanie formalnie nazwany. Skoro zatem wspomniane postępowanie prowadzone jest przed organem administracji publicznej w należącej do właściwości tego organu sprawie indywidualnej, która powinna być rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, to – jak trafnie stwierdzono w skardze – pozbawienie strony prawa odwołania od decyzji byłoby złamaniem fundamentalnej zasady, na jakiej opiera się postępowanie administracyjne, to jest zasady jego dwuinstancyjności. Oczywistym jest jednak, że zakwestionowany § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie wyłącza stosowania przepisów K.p.a., a w szczególności nie wyłącza prawa do odwołania, o jakim mowa w art. 127 § 1 K.p.a. Takie samo stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku tutejszego Sądu z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 2/16, które skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Mając powyższe na względzie, to jest wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił .