II SA/Lu 539/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2024 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2024 r., znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta L. z 7 lutego 2024 r., znak: [...]; II. zasądza na rzecz A. A. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 29 kwietnia 2024 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej: u.ś.r.) i art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429 ze zm.), wydaną po rozpoznaniu odwołania A. A., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 7 lutego 2024 r., znak: [...] odmawiającą przyznania A. A. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką B. D.. Stan sprawy przedstawia się następująco. Organ pierwszej instancji odmówił przyznania A. A. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką B. D.. W decyzji nie kwestionowano stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej i stwierdzono, że posiada ona orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie podejmuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej, jednak ocenił, że czynności wykonywane przez wnioskodawczynię mają charakter pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego, a nie stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. W uzasadnieniu decyzji jako powód negatywnego załatwienia wniosku wskazano również na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Organ pierwszej instancji podkreślił, że z orzeczenia o zaliczeniu do grona osób o znacznym stopniu niepełnosprawności wynika, że niezdolność ta powstała po ukończeniu przez B. D. 25. roku życia. Od decyzji odwołanie wniosła A. A.. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Kolegium podniosło, że nie uwzględniło odwołania, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu, choć niektóre wskazane przesłanki przemawiające za wydaniem decyzji odmownej nie są prawidłowe. Kolegium powołało się na treść art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym, według którego w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, w tym art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Kolegium uznało, że wnioskodawczyni ze względu na stopień pokrewieństwa należy do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką B. D.. Organ odwoławczy podkreślił, że podstawą odmownego załatwienia wniosku przez organ pierwszej instancji był m.in. art. 17 ust. 1b u.ś.r., który został przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 (Dz. U z 2014 r. poz. 1443) uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W związku z tym wyrokiem, w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Kolegium podzieliło jednak stanowisko organu pierwszej instancji w przedmiocie niespełnienia przez odwołującą przestanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organ podkreślił, że B. D. została zaliczona do grona osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na podstawie orzeczenia z dnia 12 grudnia 2023 r. Wywiad środowiskowy nie potwierdził jednak konieczności i faktu sprawowania przez A. A. stałej, bezpośredniej opieki nad matką, uniemożliwiającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Kolegium wyjaśniło, że w niniejszej sprawie brak jest związku pomiędzy rezygnacją wnioskodawczyni z zatrudnienia a podjęciem opieki nad niepełnosprawną matką. W ocenie Kolegium, wnioskodawczyni nie zamieszkuje z osobą niepełnosprawną, a jedynie do niej dojeżdża, co, zdaniem organu odwoławczego, świadczy o tym, że opieka nie jest stała. A. A. nie pozostaje bowiem w ciągłej dyspozycji podopiecznej, przez co należy rozumieć sytuację, w której oprócz sprawowania opieki opiekun wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy (tak wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 270/20). Tego rodzaju opieka nie pozbawia wnioskodawczyni możliwości podjęcia zatrudnienia, chociażby na część etatu, szczególnie analizując zakres wykonywanych przez odwołującą zadań, które mają znamiona prowadzenia gospodarstwa domowego, a nie stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Kolegium podzieliło pogląd organu pierwszej instancji, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę czy udział w opiece nad osobą niepełnosprawną, która wynika z moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Związek pomiędzy rezygnacją a opieką musi być bezpośredni. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Kolegium, opieka nie nosi przymiotu opieki stałej, chociażby ze względu na jedynie czasowe przebywanie wnioskodawczyni w gospodarstwie domowym B. D. oraz zakres wykonywanych czynności, które mają charakter pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego, a nie opieki nad osobą niepełnosprawną. W skardze na tę decyzję A. A. zarzuciła naruszenie prawa materialnego i procesowego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) błędne ustalenie, że sprawowana przez skarżącą nad jej matką opieka nie nosi znamion stałej; 2) błędne ustalenie, że nie istnieje ścisły związek pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad jej matką a rezygnacją przez nią z pracy zarobkowej/zatrudnienia, 3) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. polegającej na zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nad jej matką nie wypełnia dyspozycji tego przepisu, podczas gdy osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej; 4) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką, co skutkuje - według organu - brakiem jej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Biorąc pod uwagę powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na jej rzecz od Kolegium zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w oparciu o dyspozycję art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W związku z tym, że wniosek o świadczenie pielęgnacyjne został złożony 20 grudnia 2023 r., organy prawidłowo zastosowały przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organ odwoławczy prawidłowo zakwestionował stanowisko organu pierwszej instancji co do spełnienia negatywnej przesłanki przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r., którego zgodność z Konstytucją została zakwestionowana w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., (K 38/13). Wobec rozstrzygnięcia zawartego w tym wyroku nie jest dopuszczalne, aby podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowiła przesłanka wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Pogląd ten został już utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych i nie budzi żadnych wątpliwości Sądu w niniejszej sprawie. Sporną kwestię stanowi natomiast ocena, czy opieka sprawowana przez skarżącą nad matką ma charakter opieki stałej i czy warunkiem przyznania świadczenia jest wspólne zamieszkiwanie skarżącej z matką, a także czy zakres czynności wykonywanych przez skarżącą w związku z opieką nad matką skutkował koniecznością rezygnacji z pracy zarobkowej. W tym zakresie nie można podzielić stanowiska Kolegium, który z faktu, że skarżąca nie zamieszkuje na stałe z matką i - co do zasady - nie sprawuje nad nią opieki całodobowo wyprowadza wniosek, że sprawowana przez nią opieka nie ma charakteru stałego. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było istnienie związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest wykazanie, że wnioskodawca jest osobą zobowiązaną do opieki nad bliską osobą niepełnosprawną, sprawuje tę opiekę stale i osobiście, a zakres opieki stanowi przeszkodę w wykonywaniu przez niego pracy zarobkowej. Podkreślić należy, że nie każda rezygnacja z zarobkowania stanowi podstawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Uprawnienie to może przysługiwać jedynie wtedy, gdy pomiędzy rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką zachodzi ścisły i bezpośredni związek przyczynowy. W toku wywiadu środowiskowego w niniejszej sprawie ustalono, że matka skarżącej uzyskała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jest osobą w podeszłym wieku i z licznymi schorzeniami, takimi jak zmiany miażdżycowe, nadciśnienie tętnicze, stan po operacji wszczepienia protezy udowo-podkolanowej, neurologiczne zaburzenia krążenia mózgowego. Po mieszkaniu porusza się za pomocą kuli, wymaga pomocy związanej z przygotowaniem i podaniem posiłku, podawaniem lekarstw, utrzymaniem higieny osobistej (pomoc w myciu włosów i wejściu do wanny) i pomocy w wykonywaniu ćwiczeń. Skarżąca opiekuje się matką od rana do wieczora, czasami zostaje u matki na noc, pomaga matce w codziennych czynnościach higienicznych, robi zakupy, przygotowuje i podaje posiłki oraz leki, wykonuje czynności porządkowe w domu, chodzi z matką na spacery. W wywiadzie stwierdzono, że skarżąca codziennie od godzin porannych do wieczornych, a w razie potrzeby także w nocy, przebywa u matki. Jednakże nie mieszka z matką w Ł., lecz w L.. Skarżąca nie podejmuje pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką (k. 16 akt adm.). Mając na uwadze powyższe okoliczności, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że ustalenie u danej osoby znacznego stopnia niepełnosprawności oznacza, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (zob. wyrok NSA z 29 maja 2020 r., I OSK 1854/19). Nie chodzi przy tym o świadczenie doraźnej pomocy, lecz o działania stałe, obejmujące umożliwienie osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji spełniania większości czynności dnia codziennego, których z powodu niepełnosprawności nie jest ona w stanie sama wykonać. Co do samej więc zasady chodzi o działania, które są konieczne w konkretnym przypadku i niewątpliwie są one wykonywane w takim zakresie i natężeniu, że wymagają ze strony osoby sprawującej opiekę rezygnacji z zatrudnienia bądź jego niepodejmowania. Wbrew stanowisku Kolegium, art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wymaga od opiekuna jakiegoś szczególnego zachowania, w tym - co ma znaczenie w analizowanym przypadku - zamieszkiwania opiekuna z osobą, nad którą jest sprawowana opieka. Nie można oczywiście wykluczyć sytuacji, w której w danym przypadku – z uwagi na stan zdrowia osoby pozostającej pod opieką – sprawowanie opieki wymagałoby stałego przebywania z podopiecznym, co w praktyce wiązałoby się ze wspólnym zamieszkiwaniem bądź sprawowaniem tej opieki z pomocą innych osób. Nie można zatem ani wymagać wspólnego zamieszkiwania, ani też sprawowania opieki nieustannie przez cały czas, tj. "całodobowo". Kolegium nie ma racji, uznając, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. wymaga takiej "stałości" wykonywanej opieki, która rozumiana jest jako jej sprawowanie w zasadzie przez całą dobę. Przepis ten na zasadzie alternatywy rozłącznej wskazuje na dwa odrębne stany odnoszące się do osoby niepełnosprawnej - jeden, gdy osoba taka legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i drugi, gdy osoba taka legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Dana osoba ze względu na swój stan zdrowia może wymagać stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy. Wobec tego "sprawowanie opieki" zgodne z wymogami danego orzeczenia o niepełnosprawności, nawet jeżeli z uwagi na stan zdrowia (sprawności organizmu) i potrzeby osoby niepełnosprawnej wymaga wykonywania opieki lub pomocy w sposób stały, nie musi polegać na wykonywaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych "stale przez całą dobę". W art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca ustanowił jedynie wymóg stałego lub długotrwałego charakteru sprawowanej opieki. Nie wskazał, aby opieka musiała być wykonywana bez przerwy, całodobowo. Podobnie nie wspomniał o obowiązku wspólnego zamieszkiwania opiekuna z osobą wymagającą opieki. Zasadnym jest natomiast przyjęcie, że aby spełnić wymóg "stałości", opieka nad trwale niepełnosprawnym powinna być sprawowana codziennie. Opiekun winien pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając mu pomocy w zakresie adekwatnym do bieżąco stwierdzonej potrzeby oraz wykazując ciągłą gotowość do niesienia pomocy. Nie ma zatem uzasadnienia pogląd, że brak wspólnego miejsca zamieszkania przesądza o braku sprawowania opieki stałej, w szczególności, gdy inne okoliczności sprawy wskazują, że nawet bez tego czynnika opiekun świadczy potrzebną pomoc każdego dnia (tak m.in. wyrok WSA w Lublinie z 7 maja 2024 r., II SA/Lu 83/24). Ustalenia wywiadu środowiskowego wskazują, że skarżąca wykonuje czynności opiekuńcze względem matki każdego dnia, w stałym wymiarze czasowym (od rana do wieczora) oraz w zakresie stałych, powtarzających się czynności. W razie potrzeby zostaje z matką także w nocy. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi natomiast do wniosku, że organ zupełnie pominął ten aspekt sprawy. W swoich rozważaniach jedynie lakonicznie stwierdził, że fakt niezamieszkiwania skarżącej z matką i zarazem brak całodobowej opieki wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia. Ponadto Kolegium uznało, że zakres wykonywanych przez skarżącą czynności ma charakter pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego, a nie opieki nad osobą niepełnosprawną, pomijając w tym względzie ustalenia wywiadu środowiskowego, z których wynika, że skarżąca pomaga matce w czynnościach higienicznych, w wykonywaniu ćwiczeń, a także przygotowuje i podaje jej posiłki oraz leki, a także wychodzi z matką na spacery. Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu decyzji organy obu instancji sformułowały wnioski w oderwaniu od konkretnych okoliczności sprawy, w tym w oderwaniu od ustaleń poczynionych podczas wywiadu środowiskowego, co trafnie zarzuciła skarżąca. Wnioski organów nie jest stanowią rezultatu oceny konkretnych ustaleń faktycznych i ich pogłębionej analizy, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 135 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania obejmujące wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964). Rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji oceni żądanie skarżącej, biorąc pod uwagę wszystkie istotne okoliczności stanu faktycznego sprawy. Dopiero na tak ustalonej podstawie faktycznej organ rozstrzygnie sprawę z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., uwzględniając wykładnię tego przepisu dokonaną przez Sąd. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji.