II SA/Lu 540/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Zespołu [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, oraz uchyla decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta z dnia [...] nr [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Zespołu [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści )złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał M. O. i A. O. – wspólnikom [...] s.c. roboty budowlane związane z zabudową części podcienia budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w L. z powodu wykonywania ich w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm., dalej zwana Prawo budowlane), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na M. O. i A. O. obowiązek wykonania w terminie do dnia 30 lipca 2003 r. określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W wykonaniu tego obowiązku M. O. przedłożył w dniu 21 lipca 2003 r. projekt zamienny zabudowy części podcieni budynku przy ul. [...] w L. autorstwa zespołu projektowego: [...] w trzech egzemplarzach, przy czym nie dołączono dokumentów potwierdzających uprawnienia autorów projektu do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 2 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał M. O. i A. O. – wspólnikom [...] s.c. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z zabudową części podcienia budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w L. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż dokumentacja ta nie pozwala na wydanie decyzji o wznowieniu robót z uwagi na to, iż wykazane w dokumentacji pomieszczenie sanitariatu z umywalką nie spełnia wymogów par. 83 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.). Ponadto, wskazał organ, przedłożona dokumentacja (poza opisem) nie zawiera co najmniej schematu obrazującego rozwiązanie projektowanego ogrzewania pomieszczeń, co nie spełnia wymogów par. 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 3 listopada 1998 r. (Dz. U. Nr 140, poz. 906). Zdaniem organu, skoro przyjęte w projekcie rozwiązanie dostawy energii elektrycznej, wody i kanalizacji oraz źródła ciepła przewidują korzystanie z instalacji i przyłączy w obiekcie i na nieruchomości D. D. nr [...] (obecnie Z. P. W. D. i R.), to niezbędne było uzyskanie stosownej zgody na to korzystanie ze strony ich właściciela. Tymczasem, jak podniósł organ, z uzyskanych informacji zawartych w piśmie z dnia [...] jednoznacznie wynika, iż nieruchomość położona na działce nr [...] przy ul. [...] w L. aktualnie stanowi własność Miasta L., a jej zarządcą jest D. D. nr [...], jak też, że brak jest jakichkolwiek zarejestrowanych umów zezwalających na korzystanie z tejże nieruchomości przez [...] s.c. Po rozpatrzeniu odwołania A. O. i M. O., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...], uchylił powyższą decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego udzielił firmie [...] s.c. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z zabudową części podcienia budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w L. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji, zgodnie z którym, inwestor nie wykonał nałożonego na niego obowiązku. Z akt sprawy wynika bowiem, iż obowiązek ten został wykonany poprzez przedłożenie trzech egzemplarzy odpowiedniej wielobranżowej dokumentacji technicznej wymienionej w decyzji ostatecznej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 kwietnia 2003 r., a zatem na obecnym etapie postępowania zostały spełnione warunki określone przepisami prawa budowlanego, a sposób wykonania obowiązków będzie dodatkowo badany przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji po zakończeniu robót budowlanych. Organ odwoławczy wskazał również, że obowiązek przedłożenia dowodu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest objęty hipotezą art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego oraz, że rozpoczęcie budowy przez inwestora, który utracił prawo do dysponowania nieruchomością, może wywoływać skutki oceniane wyłącznie na gruncie prawa cywilnego. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, prawo autorów projektu zamiennego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie zostało udokumentowane w aktach sprawy, przy czym nie dotyczy to W. K. oraz P. B., którzy, jako wchodzący w skład zespołu projektowego i figurujący w nim jako osoby opracowujące projekt, nie mieli obowiązku udokumentowania posiadanych uprawnień i przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Organ odwoławczy nie dopatrzył się również naruszenia par. 83 cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdyż, jego zdaniem, kabina ustępowa zaplecza zabudowanej części podcienia spełnia warunki określone w tym przepisie. Organ wskazał ponadto, że rzut instalacji centralnego ogrzewania zamieszczony w części sanitarnej projektu spełnia dyspozycję par. 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133), gdyż projekt nie przewiduje wykonania odrębnej instalacji centralnego ogrzewania w projektowanych pomieszczeniach. Odnośnie konieczności uzyskania zgody zarządcy przedmiotowego budynku i nieruchomości na korzystanie z instalacji i przyłączy, organ podniósł, iż zgoda ta wynika z umowy dzierżawy z dnia [...] r. Skargę na powyższą decyzję złożył D. D. nr [...], wnosząc o jej uchylenie w całości i o zasądzenie od organu drugiej instancji kosztów postępowania według norm oraz zarzucając, iż zaskarżona decyzja została wydana przez organ do tego nieuprawniony, na rzecz firmy nie posiadającej osobowości prawnej oraz na rzecz podmiotu nie posiadającego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 26 lutego 2008 r. pełnomocnik skarżącego – radca prawny B. M. złożył wniosek o sygnalizację skierowaną do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewody dotyczącą przekroczenia uprawnień przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zarzucił również Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przewlekłość postępowania poprzez niezasadne zobowiązywanie strony skarżącej do ustalania adresów uczestników postępowania i ustanawiania kuratorów dla uczestników, w odniesieniu do których brak jest adresu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad uznawania określonych faktów za udowodnione. Skarga jest zasadna, chociaż z innych przyczyn niż podniesione w jej treści. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej poddana została decyzja z dnia [...]., w której WINB uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] r., nakazującą M. O. i A. O. – wspólnikom [...] s.c. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z zabudową części podcienia budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w L. i udzielił firmie [...] s.c. pozwolenia na wznowienie przedmiotowych robót budowlanych. Na wstępie wskazać należy, iż pozwolenie na budowę z dnia [...] r., obejmujące roboty budowlane związane z zabudową części podcienia budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w L., wydane zostało na rzecz wspólniczki [...] s.c. – A. O. (k. 67 akt administracyjnych). Tymczasem w wydanych w późniejszym okresie aktach administracyjnych, tj. postanowieniu PINB z dnia [...] r. o wstrzymaniu robót budowlanych z powodu wykonywania ich w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego (k. 74 akt administracyjnych), jak również decyzji PINB z dnia [...] r. nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (k. 138 akt administracyjnych), jako adresaci określonych w nich obowiązków wskazani zostali M. O. i A. O. – wspólnicy [...] s.c. Z kolei w zaskarżonej decyzji WINB z dnia [...] r. organ, uchylając decyzje pierwszoinstancyjną, udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych firmie [...](k. 47 akt administracyjnych). Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, wykonanie obowiązku nałożonego przez organy właściwe w sprawach budowlanych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, spoczywa na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. Przy czym na właścicielu bądź zarządcy obowiązek ten spoczywa jedynie wówczas, gdy inwestor w dacie wydania decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, nie legitymuje się prawem do dysponowania tym obiektem na cele budowlane. Skoro zatem pozwolenie na budowę w niniejszej sprawie wydane było jedynie na rzecz A. O. jako inwestora, organ pierwszej instancji bezpodstawnie wstrzymał roboty budowlane objęte tym pozwoleniem również w stosunku do drugiego wspólnika spółki [...] M. O. W rezultacie powyższych rozważań, PINB nie powinien był także nakładać na M. O. obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. Uchybienia przepisom prawa dopuścił się również w tym zakresie organ odwoławczy, który w sentencji zaskarżonej decyzji, jako inwestora oznaczył "firmę [...] s.c.", która, jako spółka cywilna, nie posiada podmiotowości prawnej i w związku z tym nie może być adresatem praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej z zakresu prawa budowlanego. Adresatami decyzji mogą być jedynie wspólnicy spółki cywilnej. Organ odwoławczy zezwolił zatem na wznowienie robót budowlanych umowie cywilnoprawnej, którą w istocie jest spółka cywilna. Oczywiste jest, iż wskazanie w uzasadnieniu decyzji A. O. oraz M. O. jako wspólników spółki [...] nie konwaliduje tego uchybienia, ponieważ jeżeli wystąpi niezgodność pomiędzy treścią sentencji decyzji a treścią jej uzasadnienia, decydujące znaczenie ma treść sentencji. Ponadto należy zauważyć, iż ostateczną decyzją z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] r. zarówno w części dotyczącej obowiązku przedłożenia przez M. O. i A. O. [...] s.c. trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego (punkt 1 sentencji decyzji), jak też obowiązku wykonania wszystkich rozwiązań przewidzianych w tym projekcie (punkt 3 sentencji decyzji). Tymczasem, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, uznając, że inwestor wywiązał się z obowiązku przedstawienia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, nie odniósł się w ogóle do kwestii wykonania przez inwestora rozwiązań przewidzianych w tym projekcie. W związku z powyższym wskazać należy, iż uzasadnienie decyzji drugoinstancyjnej stanowi jedynie komentarz i polemikę z uzasadnieniem decyzji organu pierwszej instancji, co w istocie sprzeciwia się zasadzie dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą, organ odwoławczy powinien powtórnie, samodzielnie rozpoznać skierowaną do niego sprawę i dokonać własnych ustaleń faktycznych w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, nie zaś ograniczać się do skontrolowania weryfikowanej przez siebie decyzji organu pierwszej instancji. Zastrzeżenia Sądu budzi również autorstwo projektu budowlanego wielobranżowego – zamiennego części podcieni budynku przy ul. [..] w L. Projekt ten został bowiem opracowany w czerwcu 2003 r. przez zespół projektowy: [...] (k. 198 akt administracyjnych). Do projektu dołączone zostały zaświadczenia wydane przez Okręgową Izbę Inżynierów Budownictwa, potwierdzające posiadanie uprawnień budowlanych do sporządzania projektów budowlanych przez S. A. P. (k. 192) – ważne od dnia 1 października 2003 r., J. B. (k. 191) – ważne od dnia 1 września 2003 r. i M. S. (k. 190) – ważne od dnia 1 sierpnia 2003 r. W myśl art. 12 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 Prawa budowlanego, projektowanie jest samodzielną funkcję techniczną w budownictwie, którą mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją, stwierdzone decyzją, zwaną dalej "uprawnieniami budowlanymi", wydaną przez organ samorządu zawodowego. Z kolei, zgodnie art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, podstawę do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie stanowi wpis, w drodze decyzji, do centralnego rejestru, o którym mowa w art. 88a ust. 1 pkt 3 lit. a cyt. ustawy, oraz - zgodnie z odrębnymi przepisami - wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności. Zatem w aktach sprawy, oprócz samego projektu budowlanego, powinno znajdować się zaświadczenie wydane przez właściwą izbę samorządu zawodowego, aktualne na dzień opracowania projektu, o przynależności projektanta – autora projektu do właściwego samorządu zawodowego. W aktach niniejszej sprawy brak jest aktualnych na dzień sporządzenia projektu zamiennego zaświadczeń potwierdzających przynależność jego autorów do właściwej izby samorządu zawodowego. Projekt sporządzony został bowiem w czerwcu 2003 r., zaś termin ważności wystawionych przez Okręgową Izbę Inżynierów Budownictwa i dołączonych do projektu zaświadczeń potwierdzających posiadanie uprawnień budowlanych do sporządzania projektów budowlanych przez projektantów: S. A. P., J. B. i M. S. rozpoczynał się odpowiednio: od dnia 1 października 2003 r., od dnia 1 września 2003 r. i od dnia 1 sierpnia 2003 r. Z powyższego wynika zatem, iż zaświadczenia te nie są aktualne na datę sporządzenia projektu zamiennego dla przedmiotowych robót budowlanych. Ponadto w aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak jest zaświadczeń potwierdzających posiadanie uprawnień budowlanych do sporządzania projektów budowlanych przez pozostałych autorów projektu zamiennego: W. K. i P. B. Skoro osoby te figurują na stronie tytułowej projektu zamiennego jako jego współautorzy, powinny wylegitymować się uprawnieniami do projektowania w odpowiedniej specjalności, żaden bowiem przepis prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie wyłączał takiego obowiązku wobec członków zespołu projektowego. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia żądania pełnomocnika skarżącego w zakresie skierowania do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewody sygnalizacji dotyczącej przekroczenia uprawnień przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W ocenie Sądu, przekazanie sądowi przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, nie pozwala przyjąć, iż organ ten dopuścił się rażącego naruszenia obowiązków, o których mowa w art. 55 par. 2 oraz art. 54 par. 2 p.p.s.a., co stanowi wyłączną przesłankę zawiadomienia (sygnalizacji) przez skład orzekający organów właściwych do rozpatrywania petycji, skarg i wniosków (art. 55 par. 3 p.p.s.a.). Niezasadny jest również zarzut pełnomocnika skarżącego dotyczący przewlekłości postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym poprzez niezasadne zobowiązywanie strony skarżącej do ustalania adresów uczestników postępowania i ustanawiania kuratorów dla uczestników, w odniesieniu do których brak jest adresu. Podstawowym obowiązkiem Sądu jest bowiem ustalenie kręgu uczestników toczącego się przed nim postępowania. Jeżeli adresy znanych Sądowi uczestników nie zostaną wskazane w skardze, Sąd ma obowiązek poczynić odpowiednie ustalenia w tym zakresie, np. poprzez wezwanie skarżącego do wskazania adresu uczestnika bądź wysłanie zapytania do biura adresowego lub ewidencji ludności, co też w niniejszej sprawie miało miejsce. Z kolei przesłanką ustanowienia kuratora absentis jest brak wiadomości o miejscu pobytu strony (uczestnika), znanej co do osoby. Do tego, żeby stwierdzić, iż miejsce strony nie jest znane, niezbędne jest poczynienie ustaleń w tym zakresie, które ten fakt jednoznacznie potwierdzą. W związku z tym, iż w niniejszej sprawie próby ustalenia adresu M. K. nie przyniosły rezultatu, Sąd, działając na podstawie art. 78 p.p.s.a., ustanowił dla niego kuratora na wniosek strony skarżącej. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia treść przepisu art. 200 p.p.s.a.