II SA/Lu 545/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2009r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych I. oddala skargę; II. przyznaje [...] A. S. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu kwotę 292, 80 /dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100/ złotych, w tym 52,80 /pięćdziesiąt dwa 80/100/ złotych należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia 20 lipca 2009r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania T. W. uchyliło decyzję Wójta Gminy N. z dnia 5 czerwca 2009r., Nr [...] i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Wskazaną decyzją organ I instancji przyznał T. W. usługi opiekuńcze świadczone przez Agencję Usługowo- Opiekuńczą "E." w wymiarze 2 godzin dziennie, w okresie od 1 lipca 2009r. do 30 września 2009r. z odpłatnością 4,80zł za godzinę - w zakresie pomocy w paleniu w piecu c.o., w prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz w robieniu zakupów. Jednocześnie organ odstąpił od żądania zwrotu wydatków, gdyż niweczyłoby to skutki udzielonej pomocy oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu T. W. zarzuciła, że wymiar przyznanej pomocy jest dowolny, a zakres pomocy "wykombinowany na jej szkodę"; wniosła o przyznanie usług w wymiarze 8 godzin dziennie w okresie do 30 września 2010r. Wyjaśniła, że w dniu 16 czerwca 2009r. zgłosiła do "E." rezygnację z opiekunki - T. Z. Wskazała na zaświadczenie lekarskie z dnia 5 stycznia 2009r., orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 24 września 2008r. oraz na pismo Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej L. Urzędu Wojewódzkiego z dnia 9 czerwca 2009r Zakwestionowała zaświadczenie lekarskie z dnia 22 stycznia 2009r. i załączyła nowe zaświadczenie z dnia 14 lipca 2009r. Podniosła, że przesłuchanie przez organ I instancji T. Z. w dniu 29 maja 2009r. nie ma znaczenia w sprawie. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w dniu 28 kwietnia 2009r. przeprowadzono aktualizacyjny wywiad środowiskowy, podczas którego T. W. zgłosiła potrzebę przyznania jej usług opiekuńczych w wymiarze 6 godzin dziennie. Podczas wywiadu ustalono, że wnioskodawczyni zajmuje pokój oraz pomieszczenie gospodarcze, w którym usytuowany jest piec c.o., który ogrzewa korytarz, pokój wnioskodawczyni oraz pokój zajmowany przez jej będącego w separacji męża. Mieszkanie nie jest ocieplone, trudno je ogrzać. Wnioskodawczyni prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe i utrzymuje się wyłącznie z emerytury w wysokości 594,34 zł oraz zasiłku celowego przyznanego z przeznaczeniem na zakup żywności w wysokości 200 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2009r. do 30 czerwca 2009r. Na jej wydatki składają się koszty energii elektrycznej – 100 zł raz ma dwa miesiące, wody – 20 zł kwartalnie, wywozu ścieków – 60 zł miesięcznie, telefonu - 35zł miesięcznie, a także koszt leków i środków higienicznych ok. 100 zł miesięcznie. Wnioskodawczyni, pomimo iż cierpi na astmę oskrzelową i legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym jest sprawna fizycznie i psychicznie, sama chodzi na zakupy i do lekarza. Uzupełniając materiał dowodowy, organ I instancji wezwał T. Z. (świadczącą dla wnioskodawczyni usługi opiekuńcze) do osobistego stawienia się do organu i w dniu 29 maja 2009r. na rozprawie administracyjnej przesłuchał ją w sprawie usług opiekuńczych. T. Z. wyjaśniła, że pomagała T. W. w ramach pomocy sąsiedzkiej nieodpłatnie codziennie po ok. 6 godzin we wszelkich czynnościach życia codziennego: gotowaniu, paleniu w piecu, praniu, sprzątaniu, robieniu zakupów itp. Mając na uwadze wyjaśnienia T. Z. organ I instancji uznał, że uzasadnione jest przyznanie wnioskodawczyni pomocy w postaci usług opiekuńczych obejmujących czynności związane z paleniem w piecu, robienie zakupów, a także inne, niezbędne w czasie zaostrzenia się dolegliwości chorobowych, w wymiarze 2 godzin dziennie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa, bowiem przeprowadzono w dniu 29 maja 2009r. rozprawę administracyjną bez powiadomienia o niej wnioskodawczyni. Ponadto, w wezwaniu o terminie i miejscu przesłuchania w charakterze świadka T. Z., skierowanym do wnioskodawczyni (i jej pełnomocnika Z. W.) nie powiadomiono jej o szczegółowym zakresie przesłuchania obejmującym kilka różnych spraw tj. zarówno w sprawie udzielenia jej pomocy w okresie od 30 września 2008r. do 9 lutego 2009r., w sprawie przyznania usług opiekuńczych z wniosku z dnia 23 kwietnia 2009r., w sprawie określenia rodzaju i częstotliwości pomocy T. W. oraz w sprawie wniosku z dnia 8 maja 2009r. o przyznanie zasiłku okresowego. Wnioskodawczyni została powiadomiona wyłącznie o tym, że w dniu 29 maja 2009r. w Ośrodku odbędzie się przesłuchanie świadka na okoliczność udzielenia wnioskodawczyni pomocy w postaci usług opiekuńczych w okresie od 30 września 2008r. do 9 lutego 2009r. Ponadto Kolegium wytknęło organowi I instancji nieaktulane określenie zakresu przyznanych za miniony okres usług. Uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania Kolegium nakazało ponowne przesłuchanie świadka z zachowaniem ustawowego trybu powiadamiania stron, rozważenie czy przeprowadzić rozprawę, a także doprecyzowanie rodzaju i zakresu przyznawanych usług. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła T. W. podnosząc, że Kolegium powinno było rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, a nie uchylać decyzję organu I instancji, przez co skarżąca została pozbawiona usług opiekuńczych począwszy od dnia 1 lipca 2009r. W jej przekonaniu ponowne przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka opiekunki T. Z. jest zbędne, bowiem "nie ma ona nic do dodania". Skarżąca zastrzegła, że "rozprawa nie będzie skuteczna z powodu pogorszenia się stanu zdrowia w związku z rażącym naruszeniem prawa jakie SKO winno stwierdzić orzekając w decyzjach". Skarżąca zarzuciła także, iż "naruszono art. 130 kpa, poprzez niewłaściwe wliczenie do dochodu świadczeń przyznanych na dożywianie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Podstawą jej wydania był przepis art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przepis ten ma zastosowanie również wtedy, gdy wprawdzie postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe, w szczególności zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, wyrażoną w art. 10 § 1 kpa. (wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 1997r., SA/Rz 770/97; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997r., I SA/Po 1237/96). Zgodnie z art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tej zasady możliwe jest tylko wówczas, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.), a przyczyny odstąpienia organ powinien utrwalić w formie adnotacji w aktach sprawy (art. 10 § 3 k.p.a.). Z powyższej ogólnej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wynika m.in. obowiązek organu administracji prowadzącego postępowanie - zawiadomienia stron o zamiarze przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.(art. 90-92 kpa), tak aby umożliwić stronom (i uczestnikom postępowania) czynny w niej udział. Rozprawa administracyjna ma doniosłe znaczenie w toku postępowania i stanowi wyjątek od zasady, że sprawy administracyjne rozpoznawane są na tzw. posiedzeniach gabinetowych. W każdym przypadku organ ma obowiązek przeprowadzić rozprawę, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. (art. 89 § 1 kpa) Organ powinien również przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (art. 89 § 2 kpa) Ze względu na to, że istotą rozprawy jest bezpośrednia konfrontacja stron i uczestników postępowania (m.in. świadków, biegłych) z organem administracji publicznej (swego rodzaju kumulacja materiału dowodowego) jej przeprowadzenie zostało przez ustawodawcę obwarowane szczególnymi wymogami procesowymi, gwarantującymi maksymalne wykorzystanie tej instytucji. Jeżeli więc organ decyduje się na przeprowadzenie rozprawy z przyczyn określonych w art. 89 kpa, to musi on zachować niezbędne wymogi procesowe, niezależnie od wagi i rodzaju przeprowadzanych na rozprawie dowodów czy innych wykonywanych podczas rozprawy czynności. Jednym z tych istotnych wymogów jest wezwanie stron (i uczestników) na rozprawę w sposób określonym w art. 90 § 2 pkt 1, art. 91 § 1 i 92 kpa. W świetle tych przepisów – organ wzywa strony do stawienia się na rozprawę osobiście lub przez pełnomocnika, określając jej termin, miejsce i przedmiot (art. 91 § 1 kpa), przy czym termin powinien być tak wyznaczony, aby doręczenie wezwań (...) nastąpiło przynajmniej na siedem dni przed rozprawą (art.92 kpa) Prawidłowe wezwanie na rozprawę stanowi bowiem rękojmię konstytucyjnego prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy (wyrok NSA z dnia 7 lipca 2001r., I SA 389/00). Jej przeprowadzenie pomimo nieprawidłowego wezwania ogranicza uprawnienia strony do bezpośredniego zadawania biegłym pytań i składania wyjaśnień. Stanowi to naruszenie art. 89 § 2 w zw. z art. 10 § 1 kpa. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż organ I instancji przed wydaniem decyzji z dnia 5 czerwca 2009r. nie zapewnił skarżącej w dostatecznym stopniu czynnego udziału w postępowaniu, bowiem nie zawiadomił jej należycie o rozprawie wyznaczonej na 29 maja 2009r. Słusznie organ odwoławczy uznał, że zawiadomienie jedynie o zamiarze przesłuchania w wyznaczonym dniu tj. 29 maja 2009r. w charakterze świadka T. Z. nie czyni zadość prawidłowemu, a więc zgodnemu z art. 90 § 1 i 91 § 1 kpa zawiadomieniu o rozprawie, tym bardziej, że doręczone zawiadomienie dotyczyło wyłącznie przesłuchania na okoliczność jednej, a nie kilku różnych spraw. Pominięcie gwarantowanego ustawowo prawa skarżącej do udziału w rozprawie mogło zatem stanowić podstawę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania. Za prawidłowe należy przy tym uznać zalecenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego skierowane do organu I instancji dotyczące dalszych czynności procesowych, w szczególności rozważenia czy w sytuacji występującej w sprawie niezbędne jest na tym etapie postępowania przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, tym bardziej, że sama skarżąca podnosi w skardze, że przeprowadzenie rozprawy uważa za niecelowe. Z tych względów należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja kasacyjna, jest prawidłowa. Tym samym skarga, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw prawnych podlega oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.)