II SA/Lu 545/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi C. J. K. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także: Kolegium) decyzją z dnia 11 marca 2016 r., znak: SKO. [...], utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 30 grudnia 2015 r., znak: SKO. [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia 17 listopada 2010 r., znak: [...], dotyczącej zatwierdzenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi B. D. i wielkości przysługujących im udziałów w tej wspólnocie. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia 9 lipca 2012 r. Gminna Spółdzielnia "[...]" w J. L. (dalej także: Spółdzielnia) zwróciła się do Kolegium z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] (dalej także: Starosta) z dnia 17 listopada 2010 r., znak: [...], w sprawie zatwierdzenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi B. D., gmina J. L. i wielkości przysługujących im udziałów. Uzasadniając to żądanie Spółdzielnia wskazała, że decyzja ta dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, to jest decyzją Prezydium Powiatowej Rady N. w J. L. (dalej także: PPRN) z dnia 8 czerwca 1964 r., znak: GU [...], co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. W związku z tym pismem, Kolegium uznało, że zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Starosty z dnia 17 listopada 2010 r., o czym zawiadomiło osoby wskazane w tej decyzji jako uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej wsi B. D.. Następnie decyzją z dnia 22 sierpnia 2013 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a., Kolegium stwierdziło, że wskazana wyżej decyzja Starosty z dnia 17 listopada 2010 r., znak: [...], została wydana z naruszeniem prawa. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż nie stwierdziło wystąpienia przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., gdyż Starosta [...] i Burmistrz J. L. nie potwierdzili istnienia w obrocie prawnym decyzji PPRN z dnia 8 czerwca 1964 r., znak: GU [...] Opisana decyzja Starosty, zdaniem Kolegium, została jednak wydana z rażącym naruszeniem art. 8 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowywaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. nr 28, poz. 169 ze zm.; dalej także: ustawa). Naruszenie art. 8 ust. 2 ustawy polegało na tym, że w wykazie stanowiącym załącznik do omawianej decyzji nie tylko powinny być wymienione osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej z imienia i nazwiska oraz ustalona wielkość przysługujących im udziałów, ale także powinna być zawarta informacja dotycząca obszaru gospodarstw posiadanych przez osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej. Naruszenie natomiast przepisu art. 6 ust. 1 ustawy polegało na tym, że w niniejszym wykazie zostały ujęte osoby, które nie posiadały gospodarstwa rolnego, to jest: T. B. oraz A. M.. Kolegium nie stwierdziło jednak nieważności tejże decyzji z uwagi na to, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z akt sprawy wynika bowiem, że Spółka dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej na zebraniu członków w dniu 31 stycznia 2011 r. podjęła uchwałę w sprawie zwrotu nieruchomości udziałowcom we wspólnocie gruntowej wsi B. D., poprzez przeniesienie własności działek stanowiących wspólnotę gruntową wsi B. D. na poszczególnych jej udziałowców. Na podstawie tej uchwały Zarząd Spółki przeniósł nieodpłatnie własność nieruchomości oznaczonych jako działki nr ewid. [...] o pow. 700 m2, [...] o pow. 700 m2, [...] o pow. 900 m2 oraz [...] o pow. 800 m2, co zostało ujawnione w założonych dla tych nieruchomości księgach wieczystych. Skargę do Sądu na decyzję Kolegium z dnia 22 sierpnia 2013 r. złożył Prokurator P. L. (dalej: Prokurator Rejonowy), zarzucając organowi naruszenie: 1) art. 156 § 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ze względu na wywołane nieodwracalne skutki prawne decyzji Starosty z dnia 17 listopada 2010 r. brak jest możliwości stwierdzenia jej nieważności, podczas gdy przeniesienie własności nieruchomości nie było skutkiem decyzji administracyjnej, wynikiem późniejszych zdarzeń prawnych oraz ustalenie nieodwracalnego skutku prawnego czynności cywilnoprawnych należy do właściwości sądu powszechnego; 2) art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., poprzez oparcie decyzji na niekompletnym materiale dowodowym, wskutek niepodjęcia czynności zmierzających do odtworzenia zaginionych akt, to jest decyzji PPRN z dnia 8 czerwca 1964 r., znak [...], co z kolei pozwoliłoby na ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji Starosty w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu [...], uwzględnił tę skargę i uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, wskazując, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż decyzja Starosty z dnia 17 listopada 2010 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne oraz zwrócił uwagę Kolegium na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w celu należytego rozstrzygnięcia sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uzupełniło materiał dowodowy i stwierdziło, że Starosta prawomocnym postanowieniem z dnia 5 listopada 2015 r., znak: [...], orzekł o odtworzeniu omawianej wyżej decyzji PPRN z dnia 8 czerwca 1964 r. W związku z tym decyzją z dnia 30 grudnia 2015 r., znak: [...], Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Starosty z dnia 17 listopada 2010 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Kolegium złożyli: C. K. i W. S. oraz A. M. i M. K.. C. K. i W. S. zarzucili, że odtworzona decyzja PPRN z dnia 8 czerwca 1964 r. została doręczona jedynie Prokuratorowi Rejonowemu i Prezesowi Spółdzielni. Nie doręczono jej natomiast wszystkim stronom postępowania. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i powoduje, że postanowienie o odtworzeniu decyzji w sensie prawnym nie istnieje, a decyzja PPRN zatwierdzająca wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie wsi B. D. nie znajduje się w obrocie prawnym. A. M. i M. K. wskazali, że zaskarżona decyzja jest pozbawiona podstaw prawnych, niesłuszna, niesprawiedliwa oraz przedwczesna. W ich ocenie decyzja PPRN, wydana w latach 60. ubiegłego stulecia, nie może wywoływać skutków prawnych, albowiem nigdy nie pozostawała w obrocie prawnym. Stanowiła ona decyzję fikcyjną, wydaną jedynie dla celów statystycznych. Po rozpoznaniu wspomnianych wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium opisaną na wstępie decyzją z dnia 11 marca 2016 r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 30 grudnia 2015 r. Organ podkreślił, że w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostają dwie decyzje administracyjne, to jest, wobec odtworzenia, decyzja PPRN z dnia 8 czerwca 1964 r. oraz decyzja Starosty z dnia 17 listopada 2010 r., należało stwierdzić nieważność decyzji Starosty. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów podniesionych we wnioskach, Kolegium uznało je za niezasadne. Skargę do Sądu na decyzję Kolegium z dnia 11 marca 2016 r. złożyli C. K. i W. S. (dalej: skarżący). Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 8a ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, zakazującego stosowania art. 154 -156 K.p.a., jeżeli upłynęło 5 lat, od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową oraz niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. W oparciu o powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia 30 grudnia 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało dodatkowo, że powołany przez skarżących przepis art. 8a ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, z uwagi na brzmienie przepisów intertemporalnych, nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku sądu wiążą w sprawie organy, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu [...], uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 sierpnia 2013 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a., którą to decyzją Kolegium stwierdziło, że opisana wyżej decyzja Starosty [...] z dnia 17 listopada 2010 r., znak: [...], została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał wiążąco, że "skoro Kolegium nie stwierdziło, że przedłożona do akt sprawy kopia decyzji z dnia 8 czerwca 1964 r., znak: GU [...], nie została sfałszowana, podrobiona, przerobiona bądź w inny sposób nie została zakwestionowana prawdziwość tego dokumentu, to organ nie miał podstaw przyjąć, że decyzja taka nigdy nie została wydana, zwłaszcza, że Burmistrz J. L. w swoim piśmie z dnia 30 kwietnia 2013 r. stwierdził, że w zasobach Urzędu Miejskiego w J. L. brak jest dokumentów, które wskazywałyby na to, że ww. decyzja została zmieniona, uchylona lub też stwierdzono jej nieważność. [...] Wobec stwierdzenia braku oryginału opisanej decyzji z dnia 8 czerwca 1964 r. w zasobach archiwalnych Urzędu Miejskiego w J. L. oraz Starostwa Powiatowego w J. L., obowiązkiem Kolegium było zwrócenie się do innych podmiotów, które mogłyby być w posiadaniu tego dokumentu urzędowego, takich jak właściwe jednostki Archiwum Państwowego bądź archiwum L. Urzędu Wojewódzkiego w L., w celu przeprowadzenie kwerendy zasobów archiwalnych tych instytucji. [...] Kolegium nie miało więc podstaw, by kategorycznie stwierdzić, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady N. w J. L. z dnia 8 czerwca 1964 r., znak: GU [...], w rzeczywistości nie została wydana bądź też, jakkolwiek była wydana, to nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Prawnie wadliwym było zatem wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu co do tego, że nie zachodziła określona w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 17 listopada 2010 r., znak: [...]". Za prawnie wadliwe Sąd uznał również stanowisko Kolegium, iż wydanie w decyzji o stwierdzeniu nieważności powyższej decyzji Starosty uniemożliwiało to, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, o jakich mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Sąd podkreślił, że "przy ocenie, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, ale zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, choć obciążona ciężkimi wadami, pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności. [...] Zasadnie więc podniesiono w skardze, że przeniesienie własności części działek stanowiących wspólnotę gruntową wsi B. D. na niektórych z jej udziałowców wskazanych w decyzji Starosty [...] z dnia 17 listopada 2010 r., znak: [...], nie było bezpośrednim skutkiem tej decyzji administracyjnej, lecz wynikiem późniejszych zdarzeń prawnych. Tym samym w niniejszej sprawie nie zachodziła określona w art. 156 § 2 K.p.a. przesłanka uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]". Ponadto Sąd podzielił zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko Kolegium, co do tego, że decyzja Starosty z dnia 17 listopada 2010 r. rażąco narusza art. 8 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowywaniu wspólnot gruntowych. W ocenie Sądu, ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium w pełni zrealizowało wiążące je wytyczne co do dalszego postępowania, określone w powyższym wyroku. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia 6 lipca 2015 r. Kolegium wystąpiło do Archiwum Państwowego w L. oraz archiwum L. Urzędu Wojewódzkiego w L. z prośbą o ustalenie, czy w ich zasobach archiwalnych posiadają dokumenty lub omawianą decyzję Prezydium Powiatowej Rady N. w J. L. z dnia 8 czerwca 1964 r. W odpowiedzi na to pismo Wojewoda L. nie potwierdził posiadania jakichkolwiek dokumentów w sprawie. Natomiast Dyrektor Archiwum Państwowego w L. wskazał, iż w Archiwum tym przechowywane są akta PPRN, jednakże ich udostępnienie jest odpłatne. Kolegium pismem z dnia 21 lipca 2015 r. poinformowało Zarząd Gminnej Spółdzielni "[...]" w J. L., że nie posiada środków finansowych na taki cel. Pismem z dnia 16 listopada 2015 r. Spółdzielnia przekazała Kolegium prawomocne postanowienie Starosty [...] z dnia 5 listopada 2015 r., znak: [...], orzekające o odtworzeniu omawianej decyzji PPRN z dnia 8 czerwca 1964 r. Z akt sprawy wynika również, że pismem z dnia 20 listopada 2015 r. Kolegium zwróciło się do Starosty o nadesłanie oryginalnych akt sprawy dotyczących odtworzenia opisanej decyzji oraz o wskazanie osób, którym doręczono powyższe postanowienie. Pismem z dnia 30 listopada 2015 r. Starosta przekazał całość akt sprawy wskazując, iż postanowienie o odtworzeniu przedmiotowej decyzji doręczył jedynie Prokuratorowi Rejonowemu oraz otrzymał je Prezes Spółdzielni. W tej sytuacji Kolegium, pismem z dnia 10 grudnia 2015 r. znak: [...], powiadomiło pozostałe strony, w tym skarżących, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W terminie, wyznaczonym stosownie do art. 10 § 1 K.p.a., żadna ze stron nie wniosła zastrzeżeń lub uwag do zebranego w sprawie materiału dowodowego. W tych okolicznościach faktycznych, nie budzi zatem wątpliwości, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady N. w J. L. z dnia 8 czerwca 1964 r., znak: GU [...], została odtworzona i znajduje się w obrocie prawnym. Oczywiste jest zatem, że w tej sytuacji zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 17 listopada 2010 r. jako wydanej w tym samym przedmiocie, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Podkreślenia wymaga, że jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie, przepis ten spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Dlatego też, w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna, prawnym obowiązkiem organu nadzorczego jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji późniejszej. Niewątpliwie przy tym, stosując przepis art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., w ocenie tożsamości sprawy należy uwzględnić założenie ciągłości działania organów administracji publicznej, które na skutek reform funkcjonalnych lub strukturalnych przejmują zadania i kompetencje innych organów, co nie wpływa na trwałość wydanych już decyzji administracyjnych przy braku odmiennych postanowień ustawowych przepisów odrębnych (zob. J. Borkowski, Komentarz do art. 156 K.p.a., w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, SIP Legalis, nb. 58 i n.). Prawidłowo zatem Kolegium, mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku WSA w Lublinie z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 283/14, orzekło o stwierdzeniu nieważności opisanej decyzji Starosty z dnia 17 listopada 2010 r. Niezależnie bowiem od powyższej okoliczności, będącej przesłanką stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., decyzja ta – co wiążąco stwierdził Sąd w uzasadnieniu tego wyroku – rażąco narusza art. 8 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowywaniu wspólnot gruntowych, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto Sąd w opisanym wyroku przesądził, że w niniejszej sprawie nie zachodziła określona w art. 156 § 2 K.p.a. przesłanka uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji Starosty. Sąd podziela również wyrażone w odpowiedzi na skargę stanowisko Kolegium co do tego, że powołany w skardze przepis art. 8a ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie mógł mieć zastosowania w rozstrzyganej sprawie. Przepis ten został dodany do uregulowań powyższej ustawy – z dniem 1 stycznia 2016 r. – na mocy ustawy z dnia 10 lipca 2015r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U z 2015r. poz. 1276). Stanowi on, że do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych wydanych na podstawie niniejszej ustawy nie stosuje się art. 145-145b oraz 154 - 156 K.p.a., jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym stała się ostateczna, decyzja o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. Niewątpliwie jednak w art. 2 ust. 1 tej ustawy nowelizującej zastrzeżono, że postępowania wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych nie dłużej jednak niż do dnia 31 marca 2016 r. W rozpatrywanej sprawie jest poza sporem, że postępowanie wszczęto przed 1 stycznia 2016 r., a zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w dniu 11 marca 2016 r. To oznacza, że Kolegium miało obowiązek stosować przepisy dotychczasowe, które nie zawierały ograniczeń do zastosowania trybów nadzwyczajnych. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, działając w oparciu o art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.