II SA/Lu 546/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2009r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] A. S. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu kwotę 292,80 /dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100/ złotych, w tym 52,80 /pięćdziesiąt dwa 80/100/ złotych należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia 20 lipca 2009r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania T. W. uchyliło decyzję Wójta Gminy N. z dnia 5 czerwca 2009 r., Nr [...] o przyznaniu jej zasiłku okresowego w wysokości 496 zł miesięcznie w okresie od 1 maja 2009r. do 30 czerwca 2009r.. W uzasadnieniu wyjaśniono, że T. W. złożyła w dniu 8 maja 2009 r. wniosek o przyznanie jej zasiłku okresowego za okres, w którym nie były jej świadczone usługi opiekuńcze, jednak korzystała w tym czasie z pomocy innych osób, którym częściowo za nią płaciła. W odwołaniu i pismach procesowych wnioskodawczyni podnosiła, że przyznana jej kwota zasiłku jest za niska i powinna wynosić 990zł (6 godzin x 5, 50 x 30dni) Jej zdaniem, decyzja narusza dowody medyczne, orzeczenie potwierdzające jej niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym z dnia 24 września 2008r. oraz przepisy ustawy o pomocy społecznej. Przedstawiła ponadto zaświadczenie lekarskie z dnia 14 lipca 2009r. i pismo skierowane do OPS w N. z dnia 14 lipca 2009r. Zarzuciła także, że rozprawa przeprowadzona w dniu 29 maja 2009r. jest niezgodna z prawem. Badając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w dniu 28 kwietnia 2009r. przeprowadzono aktualizacyjny wywiad środowiskowy, podczas którego T. W. wyjaśniła, że oczekuje przyznania usług opiekuńczych w wymiarze 6 godzin dziennie. Ustalono, że wnioskodawczyni zamieszkuje w domu jednorodzinnym, w którym zajmuje pokój oraz pomieszczenie gospodarcze, w którym znajduje się piec c.o., ogrzewający korytarz, pokój wnioskodawczyni oraz pokój zajmowany przez będącego w separacji męża Z. W. Mieszkanie nie jest ocieplone, trudno je ogrzać. Wnioskodawczyni prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe i utrzymuje się wyłącznie z emerytury w wysokości 594,34zł oraz zasiłku celowego przyznanego z przeznaczeniem na zakup żywności w wysokości 200zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2009r. do 30 czerwca 2009r. Na jej wydatki składają się koszty energii elektrycznej – 100 zł raz na dwa miesiące, wody – 20 zł kwartalnie, wywozu ścieków – 60 zł miesięcznie, telefonu - 35zł miesięcznie, a także koszt leków i środków higienicznych ok. 100 zł miesięcznie. Wnioskodawczyni, pomimo iż cierpi na astmę oskrzelową i legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym jest sprawna fizycznie i psychicznie, sama chodzi na zakupy i do lekarza. W dniu 28 kwietnia 2009r. T. W. złożyła oświadczenie, w którym stwierdziła, że w okresie od 1 października 2008r. do 9 lutego 2009r. korzystała pomocy różnych osób w wymiarze 6 godzin dziennie, które wykonywały niezbędne czynności domowe: palenie w piecu, przygotowywanie opału, pranie, sprzątanie. Koszt tych prac wyniósł 480zł miesięcznie. Wnioskodawczyni nie posiada dokumentów potwierdzających wykonanie usług i zapłatę za nie, ani nie wskazuje nazwisk osób, które te usługi wykonały. Uzupełniając materiał dowodowy, organ I instancji wezwał T. Z. (świadczącą dla wnioskodawczyni usługi opiekuńcze przyznane na podstawie odrębnej decyzji) do osobistego stawienia się do organu i w dniu 29 maja 2009r. na rozprawie administracyjnej przesłuchał ją w sprawie usług opiekuńczych. T. Z. wyjaśniła, że pomagała T. W. w ramach pomocy sąsiedzkiej nieodpłatnie codziennie po ok. 6 godzin we wszelkich czynnościach życia codziennego: gotowaniu, paleniu w piecu, praniu, sprzątaniu, robieniu zakupów itp. Na podstawie zebranych w postępowaniu wyjaśniającym dowodów organ I instancji uznał, iż uzasadnione jest przyznanie wnioskodawczyni zasiłku okresowego w wysokości odpowiadającej 2 godzinom usług opiekuńczych dziennie. Organ wskazał jako podstawę prawną art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej oraz uchwałę Rady Gminy N. z dnia 28 marca 2007r. w sprawie zasad zwrotu wydatków za wybrane świadczenia z pomocy społecznej, która daje możliwość odstąpienia w szczególnie uzasadnionych przypadkach od zwrotu udzielonej pomocy m.in. w postaci zasiłku okresowego. Przy ustalaniu wysokości takiego zasiłku organ I instancji wziął pod uwagę, ze usługi były świadczone w okresie letnim, a stawka opłat za jedną godzinę usług opiekuńczych obowiązujące w Agencji Usługowo - Opiekuńczej "E.", świadczącej usługi w Gminie N. wynosiła 8 zł za godzinę. Brak jest - zdaniem organu I instancji - podstaw do udzielania pomocy w większym rozmiarze obejmującym również dokładanie do pieca. Organ podkreślił, że nie bez znaczenia w wydawaniu niniejszej decyzji było zaświadczenie lekarskie z dnia 22 stycznia 2009 r. stwierdzające, że T. W. ze względu na stan zdrowia wymaga pomocy osób drugich w czynnościach związanych z obsługą pieca c.o., a w okresie zaostrzenia dolegliwości może wymagać pomocy w robieniu zakupów oraz w pracach domowych związanych z zakurzeniem oraz że nie wymaga stałej ośmiogodzinnej opieki osób drugich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa, bowiem przeprowadził on w dniu 29 maja 2009 r. rozprawę administracyjną bez powiadomienia o niej wnioskodawczyni. Ponadto, w wezwaniu o terminie i miejscu przesłuchania w charakterze świadka T. Z., skierowanym do wnioskodawczyni (i jej pełnomocnika Z. W.) nie powiadomiono jej o szczegółowym zakresie przesłuchania obejmującym kilka różnych spraw tj. zarówno w sprawie udzielenia jej pomocy w okresie od 30 września 2008 r. do 9 lutego 2009 r., w sprawie przyznania usług opiekuńczych z wniosku z dnia 23 kwietnia 2009 r., w sprawie określenia rodzaju i częstotliwości pomocy T. W. oraz w sprawie wniosku z dnia 8 maja 2009 r. o przyznanie zasiłku okresowego. Wnioskodawczyni została powiadomiona wyłącznie o tym, że w dniu 29 maja 2009 r. w Ośrodku odbędzie się przesłuchanie świadka na okoliczność udzielenia wnioskodawczyni pomocy w postaci usług opiekuńczych w okresie od 30 września 2008 r. do 9 lutego 2009 r. Kolegium wytknęło również organowi I instancji nieaktulane określenie zakresu przyznanych za miniony okres usług. Uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania Kolegium nakazało ponowne przesłuchanie świadka z zachowaniem ustawowego trybu powiadamiania stron o przeprowadzeniu takiego dowodu, rozważenie zasadności przeprowadzenia rozprawy, a także doprecyzowanie rodzaju i zakresu przyznawanych usług. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła T. W. podnosząc, że Kolegium powinno było rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, a nie uchylać decyzję organu I instancji, przez co skarżąca została pozbawiona usług opiekuńczych począwszy od dnia 1 lipca 2009 r. W jej przekonaniu ponowne przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka opiekunki T. Z. jest zbędne, bowiem "nie ma ona nic do dodania". Skarżąca zastrzegła, że "rozprawa nie będzie skuteczna z powodu pogorszenia się stanu zdrowia w związku z rażącym naruszeniem prawa jakie SKO winno stwierdzić orzekając w decyzjach". Skarżąca zarzuciła także, iż naruszono art. 130 kpa, dochód obliczono z dożywianiem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Podstawą wydania tej decyzji był przepis art. 138 § 2 kpa, przewidujący możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przepis ten ma zastosowanie również wtedy, gdy wprawdzie postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe, w szczególności zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, wyrażoną w art. 10 § 1 kpa. (wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 1997r., SA/Rz 770/97; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997r., I SA/Po 1237/96). Zgodnie z art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tej zasady możliwe jest tylko wówczas, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.), a przyczyny odstąpienia organ powinien utrwalić w formie adnotacji w aktach sprawy (art. 10 § 3 k.p.a.). Z powyższej ogólnej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wynika m.in. obowiązek organu administracji prowadzącego postępowanie - zawiadomienia stron o zamiarze przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.(art. 90-92 kpa), tak aby umożliwić stronom (i uczestnikom postępowania) czynny w niej udział. Rozprawa administracyjna ma doniosłe znaczenie w toku postępowania i stanowi wyjątek od zasady, że sprawy administracyjne rozpoznawane są na tzw. posiedzeniach gabinetowych. W każdym przypadku organ ma obowiązek przeprowadzić rozprawę, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. (art. 89 § 1 kpa) Organ powinien również przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (art. 89 § 2 kpa) Ze względu na to, że istotą rozprawy jest bezpośrednia konfrontacja stron i uczestników postępowania (m.in. świadków, biegłych) z organem administracji publicznej (swego rodzaju kumulacja materiału dowodowego) jej przeprowadzenie zostało przez ustawodawcę obwarowane szczególnymi wymogami procesowymi, gwarantującymi maksymalne wykorzystanie tej instytucji. Jeżeli więc organ decyduje się na przeprowadzenie rozprawy z przyczyn określonych w art. 89 kpa, to musi on zachować niezbędne wymogi procesowe, niezależnie od wagi i rodzaju przeprowadzanych na rozprawie dowodów czy innych wykonywanych podczas rozprawy czynności. Jednym z tych istotnych wymogów jest wezwanie stron (i uczestników) na rozprawę w sposób określonym w art. 90 § 2 pkt 1, art. 91 § 1 i 92 kpa. W świetle tych przepisów – organ wzywa strony do stawienia się na rozprawę osobiście lub przez pełnomocnika, określając jej termin, miejsce i przedmiot (art. 91 § 1 kpa), przy czym termin powinien być tak wyznaczony, aby doręczenie wezwań (...) nastąpiło przynajmniej na siedem dni przed rozprawą (art.92 kpa) Prawidłowe wezwanie na rozprawę stanowi bowiem rękojmię konstytucyjnego prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy (wyrok NSA z dnia 7 lipca 2001r., I SA 389/00). Jej przeprowadzenie pomimo nieprawidłowego wezwania ogranicza uprawnienia strony do bezpośredniego zadawania świadkom i biegłym pytań i składania wyjaśnień. Stanowi to naruszenie art. 89 § 2 w zw. z art. 10 § 1 kpa. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż organ I instancji przed wydaniem decyzji z dnia 5 czerwca 2009r. nie zapewnił skarżącej w dostatecznym stopniu czynnego udziału w postępowaniu, nie zawiadamiając jej należycie o tym na jakie okoliczności ma być przesłuchany świadek. Nie uczynił zatem zadość wymogom wynikającym z art. 90 § 1 i art. 91 § 1 kpa. Pominięcie gwarantowanego ustawowo prawa skarżącej do udziału w rozprawie mogło zatem stanowić podstawę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania. Za prawidłowe należy przy tym uznać zalecenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego skierowane do organu I instancji dotyczące dalszych czynności procesowych, w szczególności rozważenia czy w sytuacji występującej w sprawie niezbędne jest na tym etapie postępowania przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, tym bardziej, że sama skarżąca podnosi w skardze, iż przeprowadzenie takiej rozprawy uważa za niecelowe. Z tych względów należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja kasacyjna, jest prawidłowa. Tym samym skarga, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw prawnych podlega oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).