II SA/Lu 547/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2008 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]. II. przyznaje [...] K. B. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt dwa groszy) zł należnego podatku od towarów i usług oraz kwotę 17 (siedemnaście) zł tytułem zwrotu wydatków. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. po rozpoznaniu odwołania H. K. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] nakładającą na W. i Z. D. obowiązek wykonania wywiewnej wentylacji garażu usytuowanego na działce nr 1637/7 położonej w Ś. przy ul. L. 3B, w części dotyczącej terminu wykonania tego obowiązku, wyznaczając go na dzień 30 czerwca 2008r.; w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. Rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane. Organ w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte w grudniu 2007r. na wniosek H. K., który zarzucał Z. D. wykonywanie nielegalnych robót budowlanych przy garażu na działce nr 1637/7 przy ul. L. 3B w Ś. i podnosił, że wpływa to niekorzystnie na jego garaż bezpośrednio przylegający do garażu Z. D. W toku postępowania organ ustalił, że Z. i W. małżonkowie D. początkowo byli najemcami przedmiotowego garażu na podstawie umowy najmu z dnia 1 grudnia 1982r. zawartej z Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Ś., a obecnie są jego właścicielami, co potwierdza akt notarialny z dnia 30 grudnia 1996r., Rep. A Nr [...] w związku z uchwałą Zarządu Miasta Ś. z dnia 19 grudnia 1996r., Nr 582/74/96. Podczas oględzin w dniu 18 stycznia 2008r. stwierdzono, że inwestorzy prowadzą remont tego garażu na podstawie zgłoszenia do Starosty Ś., które obejmowało naprawę pokrycia z blachy, wymianę drzwi oraz naprawę elewacji z pomalowaniem ścian. Faktycznie jednak inwestorzy wykonali dodatkowe roboty: wymienili konstrukcję i pokrycie dachu oraz podwyższyli drzwi i ściany boksu garażowego o ok. 29 cm, wykonując wieniec obwodowy ścian. Stwierdzając odstępstwo od warunków zgłoszenia, organ postanowieniem z dnia [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia inwentaryzacji tych robót wraz z oceną techniczną. Z przedstawionej ekspertyzy technicznej wynika, że wykonane przy przedmiotowym garażu roboty budowlane nie naruszyły stanu statycznego sąsiedniego garażu, a nawet go wzmocniły poprzez wykonanie wieńca obwodowego betonowo – stalowego. Natomiast wykonanie pokrycia dachowego z płyty warstwowej polepszyło izolację termiczną garażu, odciążając mury i fundamenty budynku; ściany nie zostały zdeformowane ani spękane; nie stwierdzono również ich osiadania. W konsekwencji organ stwierdził, że stan techniczny budynku jest dobry i nie zagraża bezpieczeństwu życia lub mienia, ale z uwagi na to, że garaż nie posiada wywiewnej wentylacji, nałożył na inwestorów obowiązek jej wykonania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (t.j. Dz.U. Nr 156, poz.1118 ze zm.) w terminie do 31 maja 2008r. W odwołaniu od tej decyzji H. K. podnosił, że legary poprzeczne z więźby dachowej osadzone i zabetonowane przez Z. D. w ścianie jego garażu będą go niszczyły. Jego zdaniem, zakres wykonanych robót wymagał pozwolenia na budowę i na zmianę sposobu użytkowania, ponieważ obiekt był pierwotnie altanką śmietnikową. Obecna jego konstrukcja w rzeczywistości zagraża bezpieczeństwu, a ekspertyza techniczna, w oparciu o którą wydano decyzję jest wadliwa, nie zawiera bowiem obliczeń konstrukcyjnych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. zasadniczo podzielił ustalenia i stanowisko organu I instancji, z tym że wydłużył termin wykonania nałożonych obowiązków do dnia 30 czerwca 2008r. Organ wskazał na § 108 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 74, poz. 690 ze zm.), który stanowi, że w garażu zamkniętym należy stosować wentylację co najmniej naturalną przez przewietrzanie otworami wentylacyjnymi umieszczonymi w ścianach przeciwległych lub bocznych bądź we wrotach garażowych o łącznej pow. netto otworów wentylacyjnych nie mniejszej niż 0,04 m na każde wydzielone przegrodami budowlanymi stanowisko postojowe w nieogrzewanych garażach nadziemnych wolnostojących, przebudowanych lub wbudowanych w inne budynki. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że W. i Z. D. nabyli aktem notarialnym z dnia 30 grudnia 1996r. garaż nr 1 o pow. 17m2, wchodzący w skład kompleksu garaży, a nie – jak twierdzi H. K. – altankę śmietnikową, w konsekwencji nie zmienili sposobu jego użytkowania. Skargę do sądu administracyjnego wniósł H. K., domagając się uchylenia decyzji obu organów administracyjnych. Skarżący stoi na stanowisku, że inwestor przebudował w 1983r. altankę śmietnikową, wynajmowaną od dnia 1 grudnia 1982r., na garaż, na co powinien uzyskać stosowne pozwolenie. Inwestor dokonał bowiem w rzeczywistości w przedmiotowym obiekcie budowlanym zmiany elementów konstrukcyjnych poprzez powiększenie drzwi wjazdowych i umocowanie ich dyblami stalowymi do sąsiedniego garażu (należącego do skarżącego), wykonanie więźby dachowej również mocowanej do garażu skarżącego, a także podwyższenie ścian budynku o ok. 30 cm wskutek wykonania wieńca stalowo - betonowego przydachowego, mocowanego w ścianie garażu skarżącego. Skarżący podnosi, że budynek ten w obecnym stanie stanowi zagrożenie dla jego garażu, z którym styka się bezpośrednio i przenosi na niego nadmierne obciążenia. Pierwotna altanka śmietnikowa była natomiast budynkiem tymczasowym, z ażurowym murem i fundamentami posadowionymi w strefie przymarzania, nie związanym trwale z gruntem. Skarżącemu zależy w tej sytuacji na tym, by obiekt na podstawie art. 71 ust. 3 w zw. z art. 50 i 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane został przywrócony do stanu poprzedniego, tj. by ponownie stał się obiektem wolnostojącym i użytkowanym jako altanka śmietnikowa. Na potwierdzenie swoich zarzutów, skarżący załączył fotografie z widocznymi pęknięciami ścian obu garaży. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego. W myśl przepisu art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisu art.77 § 1 kpa i art. 80 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia z urzędu wszelkich niezbędnych czynności w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, by na jego podstawie ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą nie tylko na organie pierwszej, ale również drugiej instancji, co wynika z przepisu art.136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący H. K. zwrócił się do organu I instancji o skontrolowanie wykonanego przez Z. D. remontu garażu usytuowanego na działce nr 1637/7, stanowiącej współwłasność m.in. skarżącego. Bezspornym jest, że inwestor Z. D. dokonał w dniu 30 sierpnia 2007r. w Starostwie Powiatowym w Ś. zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę: naprawę pokrycia dachowego z wymianą skorodowanych elementów, wymianę nieestetycznych drzwi wjazdowych, naprawę elewacji z likwidacją ubytków i pomalowanie ścian. Roboty miały być wykonane na nieruchomości przy ul. L. 3b, nr 1637/7. Starosta w dniu 14 września 2007r. poinformował inwestora, że nie będzie wnosił sprzeciwu w sprawie zgłoszenia wykonania robót budowlanych przy remoncie garażu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. w trakcie przeprowadzonych oględzin stwierdził, że inwestorzy wykonują roboty budowlane z odstępstwem od ustaleń i warunków określonych w zgłoszeniu, wobec czego po wstrzymaniu robót zobowiązał inwestorów do przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót wraz z oceną techniczną, a po ich przedłożeniu wydał – na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego –decyzję nakładającą obowiązek wykonania wywiewnej wentylacji garażu w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Skarżący w odwołaniu, a wcześniej w pismach kierowanych do organu I instancji podnosił, że inwestor wykonując roboty budowlane w swoim garażu uszkodził garaż skarżącego czym stworzył dalsze zagrożenie dla ścian i dachu tego obiektu. Zakwestionował przy tym ocenę techniczną wykonanych prac sporządzoną przez projektanta mgr inż. A. G., przedłożoną przez inwestorów. Zwrócił także uwagę, że inwestor Z. D. samowolnie zmienił przeznaczenie wolnostojącej altanki śmietnikowej, którą przerobił na garaż przylegający ścianą do garażu H. K. Samowolna zmiana przeznaczenia obiektu uzasadnia, zdaniem skarżącego, nakazanie Z. D. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ II instancji uznał, iż inwestorzy nie zmienili sposobu użytkowania obiektu, który nabyli aktem notarialnym w 1996r. i który "zarówno wcześniej jak i obecnie" wykorzystywali jako garaż, zatem nie zaistniała sytuacja, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wyrażone w tej kwestii stanowisko organów nadzoru budowlanego nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym, co oznacza, że sprawa nie została wyjaśniona zgodnie z regułami postępowania. W szczególności organ nie ustalił, czy garaż, w którym inwestor zgłosił wykonywanie robót budowlanych jest zrealizowany i użytkowany na podstawie wymaganego prawem pozwolenia właściwego organu. Nie zastępuje takiego pozwolenia akt notarialny zawarty 30 grudnia 1996r. między Gminą Ś. a inwestorami dotyczący ustanowienia odrębnej własności lokalu użytkowego oraz oddania gruntu w użytkowanie wieczyste – ma ono bowiem znaczenie cywilno – prawne. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty – umowy najmu wykazują, że Z. D. w dniu 1 grudnia 1982r. zawarł umowę najmu altany śmietnikowej (k.22), zaś w § 4 aktu notarialnego z dnia 30 grudnia 1996r. zawarty jest zapis, że na poczet ceny zakupu zaliczono poniesione nakłady przy adaptacji altany na lokal użytkowy (garaż). Do kompetencji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego należą między innymi zadania, o których mowa w art. 71 a dotyczące postępowania w razie stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania obiektu bez wymaganego zgłoszenia. Działając w granicach swoich kompetencji organ powinien dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy, co z kolei pozwoliłoby na ustalenie czy zachodzą podstawy do przewidzianego w ustawie działania z urzędu. Organ wyjaśni zwłaszcza, czy adaptacja altany śmietnikowej na garaż dokonana została na podstawie przewidzianych prawem pozwoleń i czy miała ona charakter zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Fakt, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego nie zwalnia organu od obowiązku działania z urzędu w sytuacjach wskazanych przez przepisy ustawy – Prawo budowlane. W przypadku stwierdzenia dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia – organ podejmuje czynności o jakich mowa w art. 73 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed zmianą tejże ustawy dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. (Dz.U. Nr 93, poz.889) Dopiero po rozstrzygnięciu sprawy związanej ze zmianą sposobu użytkowania garażu organ przystąpi do oceny robót budowlanych wykonanych przez inwestorów po dokonanym przez nich w dniu 30 sierpnia 2007r. zgłoszeniu, mając na uwadze także wpływ wykonanych robót na budynek skarżącego. Pamiętać przy tym należy, że przed wydaniem decyzji organ winien umożliwić wszystkim uczestnikom postępowania zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym i złożenie ewentualnych wniosków czy uwag. Z powyższych względów - na mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) orzeczono, jak w sentencji. O wynagrodzeniu ustanowionego z urzędu pełnomocnika Sąd orzekł na podstawie art. 250 cyt. ustawy