II SA/Lu 548/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz-sprawozdawca, Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz,, Asesor WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant referent-stażysta Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2004r. sprawy ze skargi B.S.-L., T.L., J.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu oraz na rzecz B.S.-L. kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania E.S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak: [...] nakazującej T. i E.S. rozbiórkę elementów budynku mieszkalnego, położonego na działkach nr ewid. [...] i [...]– uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał T. i E.S. zaniechanie dalszych robót budowlanych prowadzonych w budynku mieszkalnym położonym na działkach nr ewid. [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające wykazało prowadzenie przez T. i E.S. w okresie czerwca i lipca 2003 r., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, remontu budynku mieszkalnego na działkach nr ewid. [...] i [...]. Inwestorzy dokonali wymiany ścian (z kamiennych na belitowe) przy południowo-zachodnim narożniku budynku na długości: 2,65 m od strony zachodniej i 3,90 m od strony południowej, wzmocnili fundamenty ścian narożnika poprzez wykonanie opaski betonowej, wykonali schody betonowe wewnętrzne z parteru na poddasze, przemurowali wejście do południowo-zachodniego narożnika z cegły ceramicznej w kształcie łuku oraz zamurowali otwór drzwiowy wewnątrz budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...], wstrzymał – na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – prowadzenie robót budowlanych przy remoncie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Następnie decyzją z [...] r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ ten zobowiązał inwestorów do przedłożenia w terminie do 30 listopada 2003 r., inwentaryzacji wykonanych robót z oceną ich jakości oraz projektu budowlanego na dokończenie inwestycji. Mimo przedłużenia (na prośbę inwestorów) terminu złożenia powyższej dokumentacji do 31 marca 2004 r. inwestorzy nie wykonali nałożonych na nich obowiązków. W powyższej sytuacji organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego, nakazał inwestorom rozbiórkę: - betonowych schodów wewnętrznych prowadzących z południowo-zachodniego narożnika budynku na poddasze, - przemurowanego wejścia z cegły ceramicznej w kształcie łuku, - ściany wykonanej w otworze drzwiowym wewnątrz budynku, - ścian południowo-zachodniego narożnika o długości 2,65 m od strony zachodniej i 3,90 m od strony południowej, - opaski betonowej od strony zachodniej i południowej samowolnie zrealizowanych w przedmiotowym budynku mieszkalnym. W ocenie organu odwoławczego orzeczenie organu pierwszej instancji było niewłaściwe. W sprawie nie zachodzą wprawdzie przesłanki do uwzględnienia wniosku odwołującego się E.S. o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia przed sądem powszechnym postępowania o rozgraniczenie działek nr ewid. [...] i [...], ale nietrafne było też orzeczenie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanych robót budowlanych. Jakkolwiek inwestorzy nie wykonali nałożonego na nich decyzją z dnia [...] r. obowiązku przedłożenia określonej dokumentacji technicznej, to w takim przypadku – zgodnie z art. 51 ust. 5 znowelizowanej ustawy Prawo budowlane – organ nadzoru budowlanego winien wydać decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W rozpatrywanej sprawie istniejący stan obiektu budowlanego nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Z uwagi na ochronę interesu strony i względy techniczne właściwe jest orzeczenie o zaniechaniu dalszych robót. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli B.S.-L, T.L. i J.S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Podnieśli w skardze, że roboty budowlane przy przedmiotowym budynku nie były remontem mającym na celu pilne zabezpieczenie obiektu znajdującego się w złym stanie technicznym, ale w istocie prowadzono gruntowną przebudowę budynku. Zarzucili, że przebudowywany budynek położony jest w części na działce nr ewid.[...], która jest przedmiotem współwłasności, a oni jako współwłaściciele nie wyrażali zgody na jego przebudowę dopóki nie zostanie zakończone rozgraniczenie działek nr ewid. [...] i [...]. Ponadto prace budowlane przy obiekcie prowadzone były pomimo nakazu ich wstrzymania wydanego przez organ nadzoru budowlanego. Inwestorzy nie wykonali także nałożonego na nich ostateczną decyzją obowiązku opracowania i przedłożenia określonej dokumentacji. W takiej sytuacji organ powinien nakazać przywrócenie stanu poprzedniego obiektu, co najmniej w zakresie pierwotnej lokalizacji wejścia głównego do budynku, które po przebudowie znajduje się na ich działce, a stare wejście zostało zlikwidowane. Zaskarżona decyzja, w ich ocenie sankcjonuje stan zagrażający ich mieniu i warunkom użytkowania ich posesji. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej B.S.-L. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że zaskarżone rozstrzygnięcie daje inwestorom możliwość kontynuowania w przyszłości (m.in. po zakończeniu sprawy rozgraniczenia działek nr ewid. [...] i [...]) rozpoczętych robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę w zakresie zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/. Skardze nie można odmówić słuszności, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy obowiązującego prawa, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz przepisy art. 48, art. 49b, art. 50a i art. 50 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016). Przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające wykazało bezspornie, że w okresie czerwca i lipca 2003 r. T. i E.S. prowadzili roboty budowlane przy istniejącym na działkach nr ewid. [...] i [...] budynku mieszkalnym, polegające na wymianie ścian przy południowo-zachodnim narożniku budynku, wzmocnieniu fundamentów ścian narożnika, wykonaniu schodów betonowych wewnętrznych z parteru na poddasze, zmianie usytuowania wejścia do budynku przez zamurowanie starego otworu drzwiowego i wykonanie nowego w ścianie południowo-wschodniej. W zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił motywów zakwalifikowania prowadzonych robót budowlanych jako remontu budynku mieszkalnego, a nie jako jego przebudowy czy rozbudowy. Uznał jednakże zasadnie, że wykonane roboty budowlane prowadzone były samowolnie, tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W stanie prawnym ukształtowanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) wprowadzono możliwość zalegalizowania – pod określonymi warunkami – samowoli budowlanej, przez którą należy rozumieć budowanie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ustawy Prawo budowlane) albo bez wymaganego prawem zgłoszenia (art. 49b ustawy Prawo budowlane). Zgodnie z art. 7 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. art. 48 w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. jest stosowany także do tych obiektów budowlanych lub ich części, będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, co do których postępowanie administracyjne wszczęto przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. i przed tym dniem nie zakończono go poprzez wydanie ostatecznej decyzji. W rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne wszczęte zostało w dniu [...] r. na wniosek współwłaścicieli działki nr ewid. [...] nie zgadzających się na "rozbudowę i modernizację" przedmiotowego budynku mieszkalnego w trakcie toczącego się przed sądem powszechnym postępowania rozgraniczeniowego. W sytuacji, gdy w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 10 lipca 2003 r. organ pierwszej instancji stwierdził (bezsporne) prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, winien od dnia 11 lipca 2003 r. mieć na względzie znowelizowaną treść art. 48 ustawy Prawo budowlane. W sprawie zaistniałyby przesłanki do legalizacji samowoli budowlanej określone w art. 48 ust. 2 ustawy, a organ winien wydać na podstawie tego przepisu postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożyć w nim na inwestora obowiązki określone w art. 48 ust. 3. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie określonych w postanowieniu obowiązków przepis art. 48 ust. 4 ustawy obliguje właściwy organ do wydania decyzji o rozbiórce samowolnie zrealizowanych robót. Jakkolwiek, w rozpatrywanej sprawie, po stwierdzeniu prowadzenia robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej, wydane zostało w dniu 5 sierpnia 2003 r. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych ale błędnie oparto je na przepisie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten dotyczy "innych przypadków niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1", a zatem może mieć zastosowanie do innych niż budowa robót budowlanych oraz do obiektów budowlanych lub ich części budowanych lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi albo też takich, których budowa nie wymaga ani pozwolenia ani zgłoszenia (Zdzisław Kostka – Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo Ośrodka Doradztwa i Doskonalenia Kadr Sp. z o.o., Gdańsk 2004, str. 144). Skoro w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do wydania postanowienia w oparciu o art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, to również nie mógł być zastosowany przepis art. 51 tejże ustawy, który określa tryb postępowania organu nadzoru budowlanego po wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1. Tym samym brak było podstaw do zastosowania w sprawie art. 51 ust. 5 omawianej ustawy, który w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał jako podstawę prawną orzeczonego nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych. Należy także podnieść, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję pominął w swych rozważaniach zaistniałą w rozpatrywanej sprawie okoliczność prowadzenia robót budowlanych pomimo ich wstrzymania. W aktach sprawy znajduje się decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak: [...]; którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nakazującą T. i E.S. rozbiórkę części przedmiotowego budynku mieszkalnego wykonanej po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał m.in., że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji winien ustalić zakres robót wykonanych po dacie doręczenia inwestorom postanowienia wstrzymującego roboty budowlane, tj. po 11 sierpnia 2003 r. Okoliczność prowadzenia robót budowlanych pomimo ich wstrzymania przez właściwy organ będzie miała znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy tylko w sytuacji, jeżeli przy ponownym rozpatrzeniu sprawy – organ administracji uzna za prawnie uzasadnioną możliwość zalegalizowania robót budowlanych zrealizowanych samowolnie przed ich wstrzymaniem przez uprawniony organ. Natomiast w sytuacji zaistnienia ustawowych przesłanek do bezwzględnego nakazania rozbiórki części obiektu wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy będzie dalsze realizowanie robót budowlanych, mimo wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ orzekł jak w sentencji.