II SA/Lu 550/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2008 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oraz zobowiązującej do zagospodarowania terenu wokół obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta z dnia [...] r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółdzielni [...] w L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta decyzją z dnia 14 lutego 2008 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 kpa stwierdził wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 4 sierpnia 1999 r. Nr [...] udzielającej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "M." w L. pozwolenia na użytkowanie 33 boksów garażowych położonych przy ul. S. [...] w L. oraz zobowiązującej inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie pozostałych 18 boksów garażowych, a także do zagospodarowania terenu wokół garaży zgodnie z projektem zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu I instancji przesłankę stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji stanowił fakt, że pomimo upływu ponad ośmiu lat od daty jej wydania S.B.-M. "M." nie dopełniła w całości warunków nią określonych, ponieważ nie zagospodarowała terenu wokół garaży zgodnie z projektem. Po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "M." od powyższej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał ją w mocy decyzją z dnia 4 czerwca 2008 r. Nr [...] (zaskarżoną w niniejszej sprawie). W motywach powyższego rozstrzygnięcia przytoczono następujące ustalenia i wnioski: Powołany w podstawie prawnej decyzji organu I instancji art. 162 § 1 pkt , 2 kpa mówi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w określonym i terminie. Z ustaleń organu I instancji wynika, że inwestor nie dopełnił obowiązków wynikających z przedmiotowej decyzji w całości - nie wykonał zagospodarowania terenu wokół garaży, stosownie do projektu zagospodarowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia 20 kwietnia 1998 r. Nr [...] udzielił Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej Usług Remontowo-Budowlanych i Handlowych "M." z/s przy ul. S. [...] w L. pozwolenia na budowę zespołu garaży na działce przy ul. S. [...] w L. wg zatwierdzonego projektu budowlanego, wraz z instalacją elektryczną, kanalizacją deszczową, urządzeniem dróg i terenu w tym realizacją nasadzeń zieleni. Następnie organ odwoławczy szczegółowo opisał projekt zagospodarowania terenu wokół garaży na podstawie dokumentacji archiwalnej Urzędu Miasta, po czym stwierdził, że z ustaleń dokonanych przez organy nadzoru budowlanego wynika, że inwestor nie wykonał następujących elementów z projektu zagospodarowania terenu: 1. płyty komunikacyjnej pomiędzy garażami a budynkiem nr 7, 2. muru oporowego od strony budynku nr 7, 3. ciągów pieszo - jezdnych, 4. daszków ochronnych z leksanu nad przejazdami do garaży w obrębie budynku 6B, 5. balustrad, 6. oświetlenia ciągów komunikacyjnych i innych robót budowlanych objętych projektem, między innymi pergoli i murków z cegły klinkierowej, 7. na owalnym skwerku w środkowej część placu zamiast drzew zlokalizowano śmietnik. Mając na uwadze wskazane okoliczności stwierdzić należy, że organ I instancji słusznie zastosował w niniejszej sprawie art. 162 § 1 pkt 2 Kpa. Wprawdzie decyzja Prezydenta Miasta nie określała terminu wykonania obowiązków z niej wynikających lecz z analizy akt sprawy nie wynika, aby S.B.-M. "M." podczas prowadzonego postępowania, czy też w odwołaniu stawiała zarzut braku wskazania daty wykonania obowiązku, bądź też deklarowała wykonanie zagospodarowania terenu wokół garaży w dogodnym dla niej terminie. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując sprawę ze skargi S.B.-M. "M."(sygn. akt IV SA 1265/02 ) nie dopatrzył się przesłanek do stwierdzenia nieważności tej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, czy też przesłanek polegających na wydaniu jej bez podstawy prawnej. Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa Usług Remontowo-Budowlanych i Handlowych "M." w L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygnięcie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że powołany w podstawie prawnej decyzji organu I instancji art. 162 § 1 pkt 2 Kpa mówi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w określonym terminie. Z wydaną decyzją nie zgadza się skarżąca S.B.-M. "M.", bowiem faktycznie wskazane w pozwoleniu na budowę prace nie zostały wykonane, gdyż powodem ich niewykonania był brak środków oraz brak ostatecznego terminu realizacji, ale niewykonane prace w żaden sposób nie utrudniają użytkowania garaży. Decyzja Prezydenta Miasta nie określała ostatecznego terminu wykonania obowiązków z niej wynikających. Wielokrotnie S.B.-M. "M." deklarowała wykonanie zagospodarowania terenu wokół garaży po uzyskaniu środków ze sprzedaży lokali, które do chwili obecnej nie zostały sprzedane. Ponadto znaczna część robót przewidziana na budowę w uzupełnieniu pozwolenia na budowę jest niefunkcjonalna, bardzo kosztowna i znajduje się na terenach innej spółdzielni. Członkowie S.B.-M. "M." nie wyrażają zgody na kontynuowanie inwestycji na terenie S.M. "N. D.". Do takich prac należy budowa płyty komunikacyjnej, muru oporowego, ciągu pieszo-jezdnego (ewentualnie dla Spółdzielni "N. D.", daszków okrągłych z leksanu). Decydujące o charakterze inwestycji prace zostały wykonane. Garaże są użytkowane na podstawie wydanych prawomocnych pozwoleń na użytkowanie. Ponadto strona skarżąca wskazała, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie garaży pociągnie za sobą znaczne skutki finansowe i formalnoprawne. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływanej jako "ppsa") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Jedną z form omawianej kontroli jest orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa). W myśl art. 134 § 1 ppsa sąd administracyjny jest związany granicami sprawy, w której została wniesiona skarga, nie jest jednak związany (jeśli chodzi o sąd I instancji) granicami samej skargi, co oznacza, że ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, iż skarga nie przedstawia jakiejkolwiek argumentacji prawnej, która uzasadniałaby jej wnioski. Powtarza jedynie, za organem odwoławczym treść art. 162 § 1 pkt 2 kpa, którą zresztą ten organ przytoczył błędnie, gdyż w istocie jest to treść przepisu art. 162 § 2 kpa mówiącego o uchyleniu decyzji w razie niedopełnienia przez stronę w wyznaczonym terminie określonych czynności, jeżeli z takim zastrzeżeniem decyzja została wydana. W rzeczywistości utrzymana w mocy przez zaskarżoną decyzję – decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta z dnia 14 lutego 2008 r. istotnie wydana została na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 kpa, jednakże jego treść jest inna niż przytoczona w decyzji organu II instancji i powtórzona w skardze. Mianowicie wskazany przepis stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Ubocznie wypada zauważyć, że także organ I instancji nie ustrzegł się błędu formalnego używając w sentencji decyzji sformułowania "wygaszam", zamiast – jak stanowi przepis – "stwierdzam wygaśniecie", co ma znaczenie o tyle, że decyzja wydana na podstawie art. 162 § 1 kpa ma charakter deklaratoryjny, zaś użyty przez organ zwrot sugeruje, że mamy do czynienia z orzeczeniem konstytutywnym. Trzeba przy tym zauważyć, że chociaż decyzję z dnia 4 sierpnia 1999 r. o pozwoleniu na użytkowanie boksów garażowych wydał Prezydent Miasta, to prawidłowo w sprawie stwierdzenia jej wygaśnięcia orzekał w pierwszej instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta, gdyż zgodnie z nowelizacją ustawy – Prawo budowlane dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. nr 80, poz. 718) obowiązującą od 11 lipca 2003 r. , sprawy dotyczące pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych przeszły do właściwości organów nadzoru budowlanego. Niezależnie od wywodów skargi należy jednakże stwierdzić, że zarówno decyzja zaskarżona, jak też decyzja organu I instancji naruszają przepis art. 162 § 1 pkt 2 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przez warunek, o którym mowa w cyt. przepisie należy rozumieć klauzulę dodatkową decyzji administracyjnej, zamieszczoną w niej przez organ jedynie na podstawie wyraźnego prawnomaterialnego przepisu szczególnego (zob. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wydanie II, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 223, Kodeks postępowania administracyjnego – Objaśnienia pod red. A.Wróbla, Zakamycze 2004, s.281). Wprawdzie art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stanowi, iż właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych, to jednak zamieszczenie w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 4 sierpnia 1999 r. udzielającej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "M." pozwolenia na użytkowanie 33 boksów garażowych zobowiązania tej Spółdzielni do uzyskania pozwolenia na użytkowanie 18 pozostałych boksów garażowych i zagospodarowania terenu wokół garaży, nie ma – zdaniem Sądu – charakteru warunku, o jakim mowa w art. 162 § 1 pkt 2 kpa. Z treści tej decyzji nie wynika, by określała ona warunki użytkowania 33 boksów garażowych, ani by to użytkowanie uzależnione było od wykonania nałożonych obowiązków. Nie wskazuje na to sposób zredagowania decyzji, w której nie używa się słowa "warunek (warunki)", ani nie określa się konsekwencji niewykonania tych obowiązków, a nadto w podstawie prawnej decyzji nie powołano art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego. Gdyby nawet przyjąć, że tego rodzaju uzależnienie istnieje, to i tak zobowiązanie do wykonania wskazanych obowiązków byłoby prawnie nieskuteczne, wobec nie określenia w decyzji terminu ich wykonania. Z tych względów należało uznać, że przepis art. 162 § 1 pkt 2 kpa nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Jak wynika z pisma Spółdzielni Mieszkaniowej "N. D." w L. będącej stroną postępowania, które wpłynęło do WSA w Lublinie 3 października 2008 r. , akceptuje ona rozstrzygnięcie sprawy zawarte w zaskarżonej decyzji. Jeżeli zatem w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy strona ta będzie podtrzymywała swoje stanowisko, organ administracji winien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie stosując się do przedstawionych wyżej uwag. W przeciwnym razie postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowych boksów garażowych winno ulec umorzeniu. Odrębnym zagadnieniem, wykraczającym poza zakres niniejszej sprawy, jest kwestia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. O ile bowiem budowa przedmiotowych garaży nie została dotychczas zakończona, a przerwa trwa ponad 2 lata, to z mocy art. 37 ust .1 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa. Z przedstawionych wyżej względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa należało uchylić zaskarżoną decyzję, zaś stosując przepis art. 135 ppsa zasadne było także uchylenie decyzji organu I instancji, gdyż jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W oparciu o przepis art. 152 ppsa Sąd orzekł, że do czasu uprawomocnienia się wyroku zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 ppsa.