II SA/Lu 550/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wykupu nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Z. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 16 czerwca 2015 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia Z. B. na postanowienie Starosty [...] z dnia 14 kwietnia 2015 r., znak: [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wykupu nieruchomości stanowiących własność Z. B., P. F. oraz P. K. w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z tych nieruchomości – uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że pismem z dnia 17 marca 2015 r. Z. B., P. F. oraz P. K. zwrócili się do Starosty [...] z żądaniem wykupu nieruchomości będących ich własnością, położonych w obszarze Natura 2000 "[...]" w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z tych nieruchomości oraz ograniczeniem czerpania z nich pożytków. Starosta C. opisanym wyżej postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2015 r. odmówił wnioskodawcom wszczęcia w tej sprawie postępowania administracyjnego, uzasadniając to brakiem podstawy materialnoprawnej do rozpoznania żądania w trybie administracyjnym. Organ ten wskazał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L., działając w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody ustanowił, w dniu 23 grudnia 2014 r. w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia, plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...]. W zarządzeniu tym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zawarł: - plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...], zwanego dalej "obszarem Natura 1 - opis granic obszaru Natura 2000, w postaci geograficznych punktów ich załamania, - mapę obszaru Natura 2000, - identyfikację istniejących i potencjalnych zagrożeń dla zachowania właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków zwierząt i ich siedlisk będących przedmiotami ochrony, - cele działań ochronnych, - działania ochronne ze wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za ich wykonanie i obszarów ich wdrażania. Starosta C. podniósł, że minister właściwy do spraw środowiska do chwili obecnej nie wydał rozporządzenia w sprawie obszaru Natura 2000 [...], do czego został umocowany dyspozycją zawartą w art. 27a ustawy o ochronie przyrody. Natomiast wspomniane zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie stanowi przesłanki do zastosowania art. 129-134 ustawy Prawo ochrony środowiska, albowiem zostało wydane na postawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, a nie na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. W zażaleniu na to postanowienie Z. B. wskazał, że "dyrektywa EWG i decyzja wykonawcza Komisji Europejskiej odnośnie obszaru Natura 2000 <<[...]>> są wiążące dla państw członkowskich i dlatego też obowiązkiem Państwa jest transpozycja dyrektywy i decyzji Komisji Europejskiej na grunt prawa krajowego". W jego ocenie fakt, że Minister Środowiska przez wiele lat nie wyznaczył żadnego obszaru siedliskowego i nie wydał w tej sprawie rozporządzenia wykonawczego stanowi naruszenie przepisów prawa unijnego. Uchylając powyższe postanowienie w całości i przekazując sprawę Staroście organ odwoławczy ocenił, że zastosowana przez ten organ interpretacja art. 129 ustawy Prawo ochrony środowiska jest błędna. Zdaniem Kolegium, do spełnienia warunków uprawniających do żądania wykupu nieruchomości, o czym mowa w tym przepisie, wystarczającym jest wykazanie, że wskutek wejścia w życie rozporządzenia lub aktu prawa miejscowego stało się niemożliwe i istotnie ograniczone korzystanie z nieruchomości lub z jej części w sposób dotychczasowy lub zgodny z ich dotychczasowym przeznaczeniem. Innych ograniczeń w tym zakresie ustawodawca nie postawił. Fakt, że opisane zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wydane zostało w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody, a nie w oparciu o przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska nie ma w niniejszej sprawie istotnego znaczenia. W tej sytuacji, w ocenie Kolegium, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wykupu nieruchomości stanowiących własność Z. B., P. F. oraz P. K. w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z tych nieruchomości z uwagi na brak podstawy materialnoprawnej do rozpoznania żądania w trybie administracyjnym była nieuzasadniona i naruszała zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. Skargę do Sądu na postanowienie organu drugiej instancji złożył Z. B., wnosząc o jego uchylenie. Skarżący podkreślił, że działania Kolegium sankcjonują bezprawne działania organów władzy publicznej, jakie miały miejsce przy ustanawianiu granic obszaru Natura 2000 w Polsce. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z obowiązującym prawem, do czego Sąd jest uprawniony na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), należy stwierdzić, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd uwzględnił skargę mając na uwadze naruszenia prawa niewskazane przez stronę skarżącą, które to uchybienia, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Sąd miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu. Zaskarżonym postanowieniem Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 129 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), uchyliło w całości postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wykupu nieruchomości stanowiących własność Z. B., P. F. oraz P. K. w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z tych nieruchomości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W pierwszym rzędzie należy podnieść, że w świetle art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, chroniona jest własność, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W myśl art. 64 Konstytucji, prawo własności jest prawem każdej jednostki i podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej. Mając zaś na względzie zasadę proporcjonalności, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne m.in. dla ochrony środowiska, zdrowia albo wolności i praw innych osób. Istotne jest przy tym, że ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Wskazać trzeba, że co do zasady kwestie związane z roszczeniami wynikającymi z ograniczenia prawa własności nie mogą być rozstrzygane w toku postępowania administracyjnego. Ochrona własności regulowana jest bowiem przez przepisy prawa cywilnego i swoich roszczeń wynikających z prawa własności strona może dochodzić na drodze cywilnoprawnej przed sądem powszechnym. W jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym rozstrzygane są tylko te sprawy dotyczące sporów o prawo własności, co do których ustawodawca w sposób wyraźny zastrzegł drogę administracyjnoprawną, tak jak to uczynił przykładowo w odniesieniu do problematyki wywłaszczenia nieruchomości oraz roszczeń z tym związanych – w przepisach art. 112 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774). Podkreślenia więc wymaga, że rozstrzyganie sporów o prawo własności na drodze administracyjnej ma charakter wyjątkowy, co oznacza, iż przyjęcie takiego trybu dochodzenia roszczeń z tym związanych musi wynikać z jednoznacznie brzmiących przepisów ustawy. Nie budzi zaś wątpliwości Sądu, że nie ma przepisów materialnego prawa administracyjnego, które przekazywałyby na drogę administracyjną sprawę cywilną dotyczącą roszczeń, których dochodził skarżący oraz pozostali wnioskodawcy (P. F. i P. K.) w piśmie z dnia 17 marca 2015 r. skierowanym do Starosty [...], to jest roszczeń o wykup nieruchomości będących ich własnością, w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z tych nieruchomości oraz ograniczeniem czerpania z nich pożytków, co wynika z objęcia tych nieruchomości obszarem Natura 2000 "[...]". Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.), jeżeli w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości korzystanie z niej lub z jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel nieruchomości może żądać wykupienia nieruchomości lub jej części. Nadto, w myśl ustępu 2 tego artykułu, właściciel może żądać odszkodowania za poniesioną szkodę w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, przy czym uznaje się, że szkoda obejmuje również zmniejszenie wartości nieruchomości. Roszczenie określone w art. 129 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, przysługuje również użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, a roszczenie, o którym mowa w ust. 2 tego artykułu, także osobie, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości (ust. 3). Z roszczeniem, o którym mowa wyżej, można wystąpić w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie rozporządzenia lub aktu prawa miejscowego powodującego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości (ust. 4). Ustawodawca wskazał przy tym wyraźnie w art. 129 ust. 5 ustawy, że w sprawach, o jakich mówi art. 129 ust. 1-4, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), dotyczących roszczeń z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Zauważyć zatem należy, że jakkolwiek w art. 129 ustawy Prawo ochrony środowiska nie został w sposób bezpośredni uregulowany tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, to jest co do zasady winny być one dochodzone na drodze cywilnoprawnej. Oczywistym jest bowiem, iż roszczenia odszkodowawcze, o których mowa w art. 129 ust. 1-4 powołanej ustawy są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101 ze zm.), a jednocześnie nie budzi wątpliwości, że ich rozpoznanie nie zostało wyłączone z drogi sądowej. Wynika więc z tego, że roszczenia te winny być rozstrzygane w postępowaniu przed sądami powszechnymi. W orzecznictwie sądów powszechnych utrwalone jest przy tym stanowisko, że odpowiedzialność odszkodowawczą, o której mowa w art. 129 ustawy Prawo ochrony środowiska, przewidziano nie za samo ograniczenie i nie za każde ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Odszkodowanie nie rekompensuje zmiany dotychczasowej sytuacji właściciela nieruchomości, a tym bardziej utrzymywania już istniejących ograniczeń w przypadku zmiany aktu prawnego. Odszkodowanie służy bowiem za konkretną szkodę, która powstała w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, a nie za samo ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Konieczną przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej jest więc szkoda, której źródłem jest rozporządzenie lub akt prawa miejscowego powodujący ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Szkoda ma być normalnym następstwem wejścia w życie rozporządzenia lub aktu prawa miejscowego wprowadzającego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości (por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 27 czerwca 2012 r., IV CSK 28/12, LEX nr 1228596, z dnia 21 sierpnia 2013 r., II CSK 578/12, OSNC 2014, Nr 4, poz. 47 oraz z dnia 12 czerwca 2015 r., II CSK 570/14, LEX nr 1790978). Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że prawnie wadliwym było stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie na podstawie art. 61a K.p.a. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w rozstrzyganej sprawie zachodziła jedna z przesłanek do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, określona w tym przepisie. Z art. 61a K.p.a. wynika bowiem, iż organ administracji publicznej ma prawny obowiązek odmówić wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przypadku, gdy żądanie wszczęcia takiego postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną bądź z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Jak wskazano wyżej brak jest podstawy materialnoprawnej uzasadniającej rozpoznanie – w trybie administracyjnym - żądania zawartego przez skarżącego i pozostałych wnioskodawców w ich piśmie z dnia 17 marca 2015 r. Podejmując zaskarżone rozstrzygnięcia Kolegium naruszyło zatem nie tylko powołane wyżej przepisy, lecz również art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., zobowiązujące je do wnikliwego zbadania z urzędu oraz dokonania oceny wszystkich mających znaczenie dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Tym samym uchybiono także zasadom ogólnym postępowania unormowanym w art. 8 (zasada zaufania) i art. 9 (zasada informowania) K.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd obowiązany był uchylić zaskarżone postanowienie, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni przedstawione wyżej uwagi, a zwłaszcza dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania uzasadniał art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji.