II SA/Lu 550/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy S. z [...] grudnia 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B. R. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi B. R. (dalej w skrócie: "skarżąca") reprezentowanej przez [...] M. Ż. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: "SKO" lub "Kolegium") z [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy S. (dalej w skrócie: "Wójt Gminy") z [...] r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stan faktyczny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. W dniu [...] grudnia 2020 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką K. R. (ur. [...] r.), która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie - w przypadku wydania decyzji przyznającej wnioskowane świadczenie - wniosła o uchylenie decyzji przyznającej jej prawo do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzją z [...] r. Wójt [...] działając na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej w skrócie: "u.ś.r."), odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji podał, że odmowa nastąpiła ze względu na to, że skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy oraz, że niepełnosprawność matki skarżącej powstała po 25 roku życia. Tym samym nie zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, 2) błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; 3) niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. Po rozpoznaniu odwołania, SKO przywołaną na wstępie decyzją utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji SKO zreferowało dotychczasowy przebieg postępowania oraz przywołało treść przepisów regulujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o których analizę wskazało, że rozstrzygnięcie Wójta Gminy jest wadliwe w zakresie, w jakim wskazuje na czas postania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Podniosło bowiem, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., w sprawie K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) orzekł, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Natomiast zdaniem SKO odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia jest uzasadniona z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., tj. okoliczność, że skarżąca miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego na okres od [...] listopada 2020 r. do [...] października 2021 r. Zdaniem SKO dopiero złożenie przez skarżącą jednoznacznego oświadczenia o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz uchylenie przez organ pierwszej instancji decyzji przyznającej prawo do tego świadczenia byłoby podstawą do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy natomiast wynika, że osoba wymagająca opieki – K. R. zmarła w dniu [...] r. Jak podało SKO, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest natomiast stanowisko zgodnie z którym decyzje w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne są decyzjami konstytutywnymi, kształtującymi sytuację strony wyłącznie na przyszłość, a więc z mocą od daty ich wydania (ex nunc). Tym samym brak jest możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca wpływu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do dnia śmierci K. R., tym bardziej, że w tym okresie skarżąca miała wypłacany specjalny zasiłek opiekuńczy. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Kolegium skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i przyznanie wnioskowanego świadczenia ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania. Jednocześnie wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Skarżąca zarzuciła organom naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 u.ś.r., polegającą na przyjęciu, że okoliczność pobierania przez opiekuna specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy zarówno wykładnia językowa jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji zbiegu tych świadczeń osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, bowiem skarżąca wskazała, iż w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie powtarzając co do zasady argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując sprawę zważył co następuje: Tytułem wstępu należy wskazać, że w związku z wnioskiem strony skarżącej i wobec braku sprzeciwu organu, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.". Poza brakiem udziału stron w tym trybie, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z nieco innych przyczyn niż w niej podniesione. Na wstępie Sąd podkreśla, że nie budzi żadnych wątpliwości prawidłowość stanowiska SKO dotyczącego zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy. Zasadnie bowiem SKO uznało, że nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ww. przepis, którego niezgodność z konstytucyjną zasadą równości została stwierdzona zakresowym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Kwestia ta, jako już utrwalona w orzecznictwie nie wymaga szerszego omówienia a przedstawione przez organ odwoławczy wywody i wnioski jej dotyczące są właściwe i Sąd podziela takie właśnie stanowisko. Kolegium uznało jednakże, że istnieją inne okoliczności wykluczające przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką, jaką sprawowała nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką aż do jej śmierci, która nastąpiła w dniu [...] marca 2021 r. Mianowicie - jego zdaniem – przeszkodą w przyznaniu wnioskowanego świadczenia jest fakt istnienia w obrocie prawnym decyzji o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką oraz brak możliwości uchylenia tej decyzji z mocą wsteczną, co w istocie uniemożliwia przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od miesiąca złożenia wniosku do dnia śmierci niepełnosprawnej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowiska tego - jako prawnie wadliwego - nie podziela. Po pierwsze wskazania wymaga, że w stanie faktycznym sprawy nie może budzić wątpliwości, że skarżąca w tym samym dniu – [...] grudnia 2020 r. – złożyła do organu pierwszej instancji zarówno wniosek o przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego jak i oświadczenie o rezygnacji z prawa do otrzymywanego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dlatego też w tym kontekście należy przypomnieć wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie, w tym tutejszego sądu, pogląd wskazujący, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. prowadząca do bezwzględnego pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest niezgodna z aksjologią konstytucyjną, w szczególności z fundamentalną zasadą demokratycznego państwa prawnego. Ratio legis regulacji zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. wyraża się w tym, aby uniemożliwić osobom uprawnionym równoczesne pobieranie świadczeń, które pełnią tą samą funkcję, co dotyczy m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 u.ś.r. Istotą i funkcją obydwu tych świadczeń jest zrekompensowanie opiekunowi utraty dochodów, w związku z rezygnacją z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W związku z tym, nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczeń, jednakże stronie przysługuje prawo wyboru z którego z nich chce skorzystać. W przedmiotowej sprawie, Sąd nie ma żadnych wątpliwości, że skarżąca dokonała wyboru wnioskowanego świadczenie pielęgnacyjnego w miejsce pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponadto nie jest żadną przeszkodą we właściwej interpretacji woli skarżącej warunkowy charakter złożonych oświadczeń. Wypada przypomnieć okoliczność wielokrotnie wskazywaną w analogicznych sprawach, że sądy administracyjne krytycznie oceniają wymagania organów, aby beneficjenci najpierw wnosili o uchylenie decyzji o przyznaniu np. specjalnego zasiłku opiekuńczego, a dopiero po wydaniu decyzji w tym przedmiocie wnosili o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie mając przecież pewności czy zostanie ono przyznane. Organy nie mogą wymagać od opiekunów osób niepełnosprawnych, aby w niepewnej sytuacji co do prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (wobec braku decyzji w tym przedmiocie), rezygnowali z pobierania przyznanego zasiłku opiekuńczego, stanowiącego jedyne źródło dochodu (por. przykładowo wyrok WSA w Łodzi z 17 stycznia 2019 r., II SA/Łd 974/18; wyrok WSA w Krakowie z 27 czerwca 2019 r., III SA/Kr 403/19 oraz powoływane tam orzecznictwo). W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że zawarte w podobnych oświadczeniach sformułowania iż skarżąca "zrezygnuje" z zasiłku nie oznacza, że nie dokonała jeszcze wyboru, które spośród przysługujących jej świadczeń woli. Tym samym, zdaniem Sądu, sposób sformułowania przez skarżącą oświadczenia o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz wyborze w to miejsce świadczenia pielęgnacyjnego był jak najbardziej prawidłowy. Skarżąca wyraziła wystarczająco jednoznaczne oświadczenie dające organom możliwość rozwiązania problemu zbiegu świadczeń dużo wcześniej, a nie dopiero na etapie postępowania przed organem odwoławczym. Problem ten należało rozwiązać doprowadzając do uchylenia decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego, już w miesiącu złożenia wniosku. Przeciwne, urągające zasadzie budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), działanie Wójta [...] tylko potwierdziło, że nie można wymagać od opiekunów osób niepełnosprawnych, aby w niepewnej sytuacji co do prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (wobec braku decyzji w tym przedmiocie), bezwarunkowo rezygnowali z pobierania przyznanego im innego świadczenia, na przykład w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowiącego jedyne źródło dochodu w oczekiwaniu na niepewne świadczenie pielęgnacyjne. Z zasady wyrażonej w przywołanym art. 8 K.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Błędne przy tym jest stanowisko Kolegium, że problemu zbiegu świadczeń nie można już rozwiązać z uwagi na śmierć osoby wymagającej opieki. W tym miejscu należy bowiem wyjaśnić - co słusznie podniosło Kolegium - , że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych. Oznacza to, że decyzje te wprawdzie - co do zasady - mają moc na przyszłość, ale nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną. Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można zatem uznać, iż akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej zaś sytuacji decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość jak i z mocą wsteczną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2021 r., I OSK 335/21). W rezultacie powyższe oznacza, że decyzja, mocą której następuje skrócenie okresu, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W kontekście niniejsze sprawy oznacza to, że decyzja z [...] r. przyznająca skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, może zostać uchylona z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do dnia śmierci matki, tj. [...] r. Do tego bowiem czasu skarżąca sprawowała nad nią opiekę. Przypomnieć należy, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. W związku z powyższym w przypadku śmierci osoby, nad którą sprawowano opiekę nie może być mowy o bezprzedmiotowości postępowania ponieważ skarżąca pełniła faktyczną opiekę nad nią do momentu śmierci rezygnując z tego powodu z pracy zarobkowej. Bezprzedmiotowość postępowania – z oczywistych względów - dotyczy wyłącznie okresu po dniu śmierci osoby niepełnosprawnej, co wyklucza możliwość rozstrzygania organów w tym zakresie. Końcowo i dla jasności Sąd wyjaśnia, że sam fakt, iż na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) inne świadczenie rodzinne, nie wyklucza przyznania następnie, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego. Możliwe jest bowiem rozliczenie świadczeń przyznanych za ten okres, z których jedno zostało już wypłacone, poprzez ich zrekompensowanie i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień do wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, a kwotą wypłaconego zasiłku (por. wyrok WSA w Opolu z 20 września 2018 r., II SA/Op 302/18). Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt II, uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę, organy będą zobowiązane uwzględnić przedstawione w niniejszym wyroku stanowisko Sądu.