II SA/Lu 551/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W dniu [...] maja 2016 r. wpłynęła do Izby Celnej w [...] skierowana do Sądu skarga D. K. (dalej: "skarżący") na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], uchylającą – w trybie autokontroli – decyzję własną z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] i decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] oraz przekazującą sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. W rozstrzyganej sprawie jest poza sporem, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r. skarżący wystąpił do Naczelnika Urzędu Celnego w L. o wskazanie imion i nazwisk funkcjonariuszy Służby Celnej, pracujących w Urzędzie Celnym w L., wobec których wszczęto postępowanie dyscyplinarne i którzy zostali zawieszeni w pełnieniu obowiązków służbowych w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. oraz o wydanie skanu jednej dowolnej decyzji tego organu, wydanej w 2015 r., w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jednocześnie wnosząc, aby skan decyzji nie został poddany anonimizacji. Po rozpatrzeniu tego wniosku, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], odmówił udostępnienia żądanych informacji. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Dyrektora Izby Celnej decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] W skardze do Sądu, która wpłynęła do Izby Celnej w [...] dniu [...] kwietnia 2016 r., skarżący wniósł o uchylenie decyzji opisanych wyżej decyzji organów obu instancji oraz o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W dniu [...] maja 2016 r. Dyrektor Izby Celnej, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją uchylił opisane wyżej decyzje organów administracji obu instancji oraz przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Niekwestionowanym jest również, że w toku ponownego rozpoznania sprawy, Naczelnik Urzędu Celnego w L., realizując decyzję Dyrektora Izby Celnej, udzielił skarżącemu odpowiedzi na żądaną informację publiczną w piśmie znak: [...] z dnia [...] maja 2016 r. W myśl art. 54 § 3 P.p.s.a., organ administracji, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może – w zakresie swojej właściwości – uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga, że ideą funkcjonowania instytucji samokontroli, określonej w tym przepisie, jest potrzeba realizacji zasady szybkości i prostoty postępowania. Organ administracji, działający w tym trybie, winien uwzględnić skargę w całości, dokonując oceny wydanego przez siebie aktu z punktu widzenia tych samych kryteriów, co sąd administracyjny, co oznacza, że treść rozstrzygnięcia autokontrolnego organu powinna odpowiadać randze zarzuconego przez skarżącego – i potwierdzonego przez organ – uchybienia, ocenianego wedle tych samych kryteriów orzeczniczych, jakie stosuje sąd administracyjny (zob. P. Pietrasz, M. Sieradzka w: P. Szustakiewicz, A. Skoczylas (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 122 i n. wraz z powołaną literaturą). W doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, zgodnie z którym – w ramach autokontroli – możliwe jest również uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, jeżeli takie żądanie zawarto w skardze. Organ administracji publicznej uwzględniając skargę w całości może zatem skorzystać ze wszystkich uprawnień przysługujących organowi odwoławczemu na podstawie art. 138 K.p.a., a więc także uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i sprawę przekazać temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. nie ogranicza form rozstrzygnięć organu dokonującego autokontroli (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 106; R. Mikosz, Skutki prawne uwzględnienia przez organ administracji publicznej skargi wniesionej do sądu administracyjnego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2007, nr 5–6, s. 7 i n.; A. Kabat (w:) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 305; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2012 r., VII SA/Wa 1101/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2015 r., II OSK 1439/13, ONSAiWSA 2016, nr 3, poz. 43). Uznać należy, że zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej uchylająca – w trybie autokontroli – decyzję własną i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz przekazująca sprawę temu ostatniemu organowi do ponownego rozpatrzenia prawa nie narusza. Organ odwoławczy, uwzględniając cel powołanego art. 54 § 3 P.p.s.a., który umożliwia organowi administracji dokonania we własnym zakresie weryfikacji własnego działania, w trybie autokontroli uwzględnił skargę w całości, wydając decyzję, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy, wskazując, jakie okoliczności winien wziąć pod rozwagę organ pierwszej instancji, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zwrócił temu organowi uwagę na konieczność przeprowadzenia – w niezbędnym zakresie – postępowania, w celu ustalenia, czy żądane przez skarżącego informacje dotyczą osób pełniących funkcje publiczne i czy są związane z wykonywaniem zadań publicznych. Nie ulega zatem wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a., a zatem zasadnie organ odwoławczy wydał decyzję autokontrolną, uwzględniającą w całości żądanie zawarte w skardze. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. upoważnia bowiem organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, gdy – tak, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazać przy tym należy, że w toku ponownego rozpoznania sprawy organ pierwszej instancji udzielił skarżącemu żądanej informacji, wskazując, że w okresie od 1 stycznia 2015 roku do 31 grudnia 2015 roku nie było przypadków funkcjonariuszy celnych pracujących w Urzędzie Celnym w L., wobec których Naczelnik Urzędu Celnego w L. jako organ dyscyplinarny wszczął postępowanie dyscyplinarne i jednocześnie funkcjonariusze ci zostali zawieszeni w pełnieniu obowiązków służbowych (punkt 1 wniosku). W związku z tym nie było możliwe przesłanie wnioskodawcy skanu jednej dowolnej decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L. orzekającej w tym przedmiocie (pkt 2 wniosku) (k. 15 akt sądowych). Należy podkreślić, że przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.) nie zawierają sztywnych regulacji dotyczących formy udostępnienia informacji publicznej, a postępowanie w tym zakresie zostało odformalizowane. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym uwzględnienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i może nastąpić w dowolnej formie. Celem ustawy jest niewątpliwie realizacja zasady jawności działania władzy publicznej, a zatem istotą sprawy, która dotyczy rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji, jest jak najszybsze udzielenie wnioskowanej informacji publicznej. Z tego względu wyraźnie zastrzeżono w powołanej ustawie, że dla odmowy udostępnienia informacji publicznej, zastrzeżono formę decyzji administracyjnej (art. 16 i art. 17), natomiast nie wprowadzono żadnych ograniczeń co do sposobu udzielenia żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej. To oznacza, że dopuszczalną formą rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na decyzję w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – w przypadku decyzji autokontrolnej, wydanej na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. – jest zarówno uchylenie wadliwej decyzji odmawiającej udzielenia tej informacji oraz udzielenie tej informacji w ramach tego rozstrzygnięcia, jak też możliwe jest uchylenie decyzji zaskarżonej oraz decyzji organu pierwszej instancji, o ile – tak, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – zaistniały podstawy do wydania takiej decyzji określone w art. 138 § 2 K.p.a. W tym ostatnim przypadku, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji winien udostępnić objętą wnioskiem informację publiczną, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zauważyć przy tym należy, że skarżący kwestionując – w niniejszej sprawie – zgodność z prawem zaskarżonej decyzji autokontrolnej, wniósł o "uchylenie decyzji Dyrektora Izby Celnej nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L. nr [...] z dnia [...] lutego 2016r. i przekazanie sprawy organowi administracji do rozpoznania w całości". Oczywistym jest zatem, że istota żądania skarżącego, sprowadzająca się do wydania decyzji kasatoryjnej oraz udzielenia odpowiedzi na jego wniosek dotyczący informacji publicznej, została w niniejszej sprawie uwzględniona. Ponadto, stosownie do art. 54 § 3 zdanie drugie P.p.s.a., mając na uwadze okoliczności sprawy, prawidłowo ocenił organ odwoławczy, że działania organów w rozpoznawanej sprawie nie miały miejsca bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Z tych względów Sąd, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd działając w oparciu o art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.