II SA/Lu 552/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska, Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 23 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.Ch. na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; II. odstępuje od zasądzenia od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w całości. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 1 i § 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23), dalej "k.p.a.", Prezydent Miasta po rozpatrzeniu wniosku A. C. reprezentowanego przez pełnomocnika P. W. z dnia [...] lutego 2016 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o usunięcie naruszenia prawa polegającego na odmowie wypłaty zaliczki w wysokości 70% ustalonego odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,0819 ha (obr. 42 - [...], ark. 1). Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach: Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę A. C. na czynność Prezydenta Miasta w przedmiocie odmowy wypłaty zaliczki z tytułu odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarga powinna być poprzedzona wezwaniem na piśmie organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł dowiedzieć o podjęciu czynności - do usunięcia naruszenia prawa, co wynika z art. 52 § 3 P.p.s.a., a warunku tego skarżący nie zachował. Wniosek o wypłatę zaliczki z tytułu odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę skarżący złożył (na podstawie art. 12 ust. 5a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych) w dniu [...] września 2015r. (data wpływu, k.37). Pismo Dyrektora Wydziału Geodezji Urzędu Miasta L. z dnia [...] września 2015r. o odmowie dokonania wypłaty zaliczki, ze wskazaniem przyczyn tej odmowy, skarżący otrzymał w dniu [...] października 2015r. (k.40). Czternastodniowy termin do złożenia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa upłynął więc w dniu [...] października 2015r., jak natomiast wynika z akt sprawy – wezwanie złożył pełnomocnik skarżącego – P. W. dopiero w dniu [...] października 2015r. (k. 46), a zatem po upływie tego terminu. Postanowienie to wraz z uzasadnieniem zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] lutego 2016 r. W konsekwencji tego postanowienia pełnomocnik A. C. - [...], dnia [...] lutego 2016r. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o usunięcie naruszenia prawa polegającego na odmowie wypłaty zaliczki w wysokości 70% ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w postaci pisma Dyrektora Wydziału Geodezji Urzędu Miasta L. z dnia [...] września 2015r. otrzymanego w dniu [...] października 2015r. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik wskazał, iż o przekroczeniu terminu na wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa strona i pełnomocnik dowiedzieli się dopiero z uzasadnienia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 stycznia 2016 r., w sprawie II SA/Lu 13/16, doręczonego dnia [...] lutego 2016r. Skarżący nie został natomiast wcześniej pouczony przez organ o obowiązku wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w 14-dniowym terminie. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Prezydent Miasta odmówił uwzględnienia wniosku. Podniósł, że nie można przyjąć braku zawinienia skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia wezwania. Zostało ono bowiem dokonane w dniu [...] października 2015 r. przez pełnomocnika P. W., który występuje w licznych postępowaniach administracyjnych, a zatem nie można przyjąć, że nie miał on wiedzy o konieczności złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w ustawowym terminie. Poza tym już od [...] listopada 2015 r. skarżący jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego R. Ś., który złożył w imieniu skarżącego skargę, która została odrzucona postanowieniem Sądu z dnia [...] stycznia 2016 r., II SA/Lu [...], a zatem już w listopadzie profesjonalny pełnomocnik powinien złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z tych względów organ odmówił przywrócenia terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na to postanowienie A. C., reprezentowany przez radcę prawnego R. Ś. wniósł o jego uchylenie, podnosząc, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mogące mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 9 K.p.a. poprzez niezastosowanie i niewypełnienie przez organ obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, art. 7, 8, 10, 58, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez niedokonanie prawidłowej oceny w zakresie przesłanek przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, art. 58 § 1 kpa poprzez bezzasadną odmowę przywrócenia terminu, a także naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 65 ustawy z dnia [...] maja 1982 r. Prawo o adwokaturze oraz art. art. 23 ustawy z dnia [...] lipca 1982 r. o radcach prawnych poprzez przyjęcie, iż P. W. działający jako pełnomocnik skarżącego w postępowaniu administracyjnym przed Prezydentem Miasta jest pełnomocnikiem profesjonalnym. Skarżący podniósł, że w piśmie organu z dnia [...] września 2015r. stanowiącym odmowę wypłaty zaliczki nie był pouczony o obowiązku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa w ustawowym terminie, co oznacza, że uchybienie terminu było niezawinione. Brak pouczenia to naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w 9 K.p.a tj. zasady obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej, co należy uznać na gruncie rozpatrywanej sprawy za rażące i mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ bezzasadnie również przyjął, że skarżący składając wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z uchybieniem terminu, był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - P. W. nie posiada bowiem uprawnień radcy prawnego ani adwokata, gdyż nie spełnia wymagań określonych w art. 65 ustawy z dnia [...] maja 1982 r. Prawo o adwokaturze oraz art. art. 23 ustawy z dnia [...] lipca 1982 r. o radcach prawnych. Skarżący podniósł również, że – wbrew zaskarżonemu postanowieniu - zachował 7-dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, gdyż o uchybieniu terminu dowiedział się dopiero z postanowienia WSA w Lublinie z dnia [...] stycznia 2016r., doręczonego mu w dniu [...] lutego 2016r., a więc składając wniosek w dniu [...] lutego 2016 r. zachował ten termin. Ponadto zdaniem skarżącego, nie ma podstaw do tego, aby wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, stanowiące, jak podnosi się w orzecznictwie surogat środka odwoławczego, którego zastosowanie jest niezbędne do uruchomienia sądowej kontroli w tych przypadkach, gdy prawo nie przewiduje zwykłych środków odwoławczych, traktować odmiennie od tych środków, w szczególności zaś pomijać prawa do uzyskania pouczenia o możliwości oraz terminie na wniesienie w/w środka zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), sąd administracyjny, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Wskazać należy, że w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej. W doktrynie podkreśla się, że powyższa przesłanka stwierdzenia nieważności zachodzi zwłaszcza w przypadku, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania w określonym stanie faktycznym (zob. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 663). Podkreślenia wymaga, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają organom administracji publicznej podstawy do orzekania w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Niewątpliwie wskazany środek zaskarżenia nie jest regulowany w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a przyjęcie – jak to uczynił organ – dopuszczalności orzekania o przywróceniu terminu do złożenia takiego wezwania w drodze analogii, jest – zdaniem Sądu – nieprawidłowe. Przede wszystkim nie uzasadnia takiego stanowiska charakter wskazanego środka zaskarżenia, który – co wynika wyraźnie z treści art. 52 § 3 P.p.s.a. – przysługuje zainteresowanym podmiotom wyłącznie wówczas, gdy "ustawa", a więc zarówno Kodeks postępowania administracyjnego, jak i ustawa materialnoprawna (w tym w szczególności tzw. specustawa drogowa), nie określają środka zaskarżenia na czynność bądź akt wymieniony w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przepis art. 52 § 3 zd. 1 P.p.s.a. stanowi bowiem, że "jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa". Nie budzi wątpliwości, że również przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dają organom administracji publicznej podstawy do orzekania w tym zakresie. Jedną z ogólnych zasad prawa administracyjnego jest – co istotne w tym przypadku – zakaz domniemania kompetencji. Trzeba mieć więc na uwadze, że skoro z art. 54 § 3 P.p.s.a. w sposób jednoznaczny wynika materialnoprawna podstawa do podejmowania aktów bądź czynności autokontrolnych przez organy, zaś przepis art. 52 § 3 P.p.s.a. nie zawiera takiej podstawy w odniesieniu do wydania rozstrzygnięcia co do zasadności wniosku strony o przywrócenie terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, to nie można – stosując interpretację rozszerzającą – dokonywać takiej wykładni tego ostatniego przepisu, która prowadziłaby do przyjęcia odmiennego stanowiska. W ocenie Sądu wykluczyć należy również możliwość stosowania w tym zakresie – per analogiam legis – przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących przywrócenia terminu, w tym art. 58 § 1 i § 2 tej ustawy. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., wyraźnie stanowią, że to sąd administracyjny, a nie organ administracji publicznej, "po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę" (art. 52 § 3 zd. 2 P.p.s.a.). Zwrócić trzeba przy tym uwagę, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2013 r., II OSK 2451/12 (ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 49), "analogia jako metoda wykładni, mająca służyć konstruowaniu kompetencji do tworzenia nieprzewidzianych prawem regulacji, mających wpływ na prawa jednostki, w oparciu o odrębne regulacje prawne, jest niedopuszczalna". Z powyższego wynika, że w świetle obecnie obowiązujących przepisów, wyłącznie sąd administracyjny posiada kompetencję do rozstrzygania kwestii oceny skutków prawnych złożenia – z uchybieniem ustawowego terminu – pisemnego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, stosownie do art. 52 § 3 P.p.s.a. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia jako wydanego bez podstawy prawnej. Wskazać należy, że pomimo wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do odstąpienia od zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania w całości, w myśl art. 206 P.p.s.a. Podkreślić bowiem trzeba, że Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego aktu opierając się na całkowicie odmiennych podstawach aniżeli wskazane zostały w skardze. Co więcej, stanowisko Sądu wyrażone w niniejszej sprawie stanowi zaprzeczenie trafności twierdzeń strony skarżącej, która uznała za dopuszczalne rozstrzygnięcie przez organ jej wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Niewątpliwie zatem w rozpoznawanej sprawie zachodził "uzasadniony przypadek" pozwalający Sądowi na podjęcie orzeczenia przewidzianego w art. 206 P.p.s.a.