II SA/Lu 553/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Anna Chmielewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2006 r. sprawy ze skargi M. K., J. K., M. K., P. K., M. K., T. K., W. K. na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty Powiatowego nr [...] z [...] II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących: M. K., J. K., M. K., P. K., M. K., T. K., W. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. wydaną z upoważnienia Wojewody na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1980 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z późniejszymi zmianami) po rozpatrzeniu odwołania M. K., T. K. i M. K. od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty z dnia [...] marca 2006 r. znak [...] w sprawie domowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, iż organ I instancji odmówił wnioskodawcom zwrotu działki nr [...] o powierzchni 0,0764 ha, położonej w B. Odwołując się do postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w sprawie wskazano, iż T. i Z. K. zbyli na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisu art. 6 ustawy wnioskiem dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości umową wnioskiem dnia 13 października 1972 r. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 1332 m² położoną w B. przy ul. K. Nieruchomość ta przeznaczona była pod budowę internatu i budynku mieszkalnego Technikum [...] . W wyniku modernizacji ewidencji gruntów wykonanej w latach 1979-1986 działka ta weszła wnioskiem skład działki nr [...] ark. 57 o powierzchni 19.312 m², która była w zarządzie Zespołu Szkół [...] i z którego to tytułu były wnoszone opłaty roczne. Działka ta uległa podziałowi na działki o nr [...] o pow. 1,6296 ha, [...] o pow. 0,0319 ha, [...] o pow. 0,1326 ha wnioskiem nr [...] o pow. 0,1371 ha. Z dniem 1 stycznia 1999 r. działki te stały się z mocy prawa własnością Powiatu, co potwierdziła ostateczna decyzja Wojewody o z dnia [...] listopada 2001 r. Decyzją Burmistrza Miasta dnia [...]lipca 2002 r. został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 18.993 m² na działki: nr [...] o pow. 299 m², [...] o pow. 15.997 m², nr [...] o pow. 221 m², nr [...] o pow. 1.105 m², nr [...] o pow. 625 m² i nr [...] o pow. 746 m². Wywłaszczona działka nr [...] wchodzi w skład działek nr [... ] i nr [...], a żądanie zwrotu dotyczy działki nr [...] o pow. 746 m². W dniu 19 stycznia 2006 r. przeprowadzone zostały oględziny przedmiotowej działki, w rezultacie których stwierdzono, iż działka ta ogrodzona jest trwałym ogrodzeniem. Wokół ogrodzenia rośnie żywopłot, a na działce dwa drzewa i krzew. Na gruncie zaś, działka ta stanowi jedną całość wraz z działką nr [...], na której usytuowany jest budynek szkoły wraz z pozostałymi budowlami. Pismem z dnia 13 stycznia 2006 r. Dyrektor Regionalnego Centrum [...] wyjaśnił, iż działka ta stanowi integralną część terenu szkoły, jest jedynym miejscem zielonym wokół szkoły oraz jest wykorzystywana do celów rozśrodkowania uczniów wnioskiem pracowników szkoły na wypadek ewentualnego zagrożenia pożarowego lub wybuchowego. Z ustaleń organu I instancji wynika również, iż wnioskowana do zwrotu działka leży na terenie, dla którego brak jest planu miejscowego, a zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego teren ten przeznaczony jest pod usługi pozacentralne, tj. obiekty terenowo większe, ważne dla atrakcyjności wnioskiem siły przyciągania miasta, a do obiektów tych należą usługi wyższego rzędu o randze miejskiej, regionalnej lub krajowej np. filie wyższych uczelni, instytuty naukowe, większe obiekty służby zdrowia oraz niektóre szkoły średnie. Według organu zamierzony cel wywłaszczenia został więc zrealizowany. Od decyzji tej odwołali się M. K. P. K., M.K., J. K., W. K., T. K. i M. K.. Według skarżących cel zrealizowany został tylko częściowo i tylko na części nieruchomości. Podnosili oni, iż nie został wybudowany budynek internatu, a fakt, że część wywłaszczonej działki jest ogrodzona z dwóch stron nie świadczy o jej zagospodarowaniu zgodnie z celem wywłaszczenia. Organ II instancji przywołując przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami podniósł, iż w sprawie niniejszej wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczy tylko części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w chwili nabycia jej przez skarb Państwa jako działka nr [...] o pow. 1332 m². Wskazano, iż z § 1 umowy sprzedaży tej działki z dnia 13 października 1972 r. zawartej na podstawie przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wynika, iż nieruchomość ta zgodnie z wykazem zmian gruntowych oznaczona jest jako działka nr [...] o pow. 1332 m², a na planie sporządzonym przez Państwowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych wpisanym do ewidencji składnicy geodezyjnej w dniu 10 lutego 1972 r. została podzielona na dwie działki nr [...] i [...]. Wobec wykupienia tej działki podział ten nigdy jednak nie wszedł w życie. Dlatego też w ewidencji gruntów podział przygotowany dla celów wywłaszczenia nie został ujawniony. Organ odwoławczy podniósł również, iż celem nabycia działki nr [...] była budowa internatu i budynku mieszkalnego Technikum [...]. Szczegółowe zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości wynikało z decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1971 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego inwestycji. Zgodnie z planem zagospodarowania terenu na części wywłaszczonej nieruchomości miał być zlokalizowany budynek mieszkalny, a pozostała część była przeznaczona na teren zieleni. Wskazano, iż z ustaleń organu I instancji wynika, że teren zieleni miał być urządzony na obszarze, który odpowiada obecnie działce nr [...]. Działka ta, jak wynika z oględzin z dnia 19 stycznia 2006 r. stanowi jedną całość, na której zlokalizowany jest budynek szkoły i pozostałe budowle. Jest trwale ogrodzona, a wokół ogrodzenia rośnie żywopłot, a na działce trwa, dwa drzewa i krzew. W związku z tym przyjęto, iż działka ta została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w § 1 umowy sprzedaży i w dalszym ciągu jest niezbędna dla potrzeb szkoły. Służy ona nie tylko celom rekreacji, ale też celom rozśrodkowania w przypadku zagrożenia pożarowego lub wybuchowego. W kontekście zarzutów ubiegania się przez osoby trzecie o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania działki nr [...], podkreślono również, iż nie ma to żadnego znaczenia podobnie, jak podział całej działki szkolnej na działki mniejsze, albowiem decyzja o podziale nie przenosi prawa własności, a działka nr [...] stanowi własność Powiatu i pozostaje w trwałym zarządzie szkoły. Od tej decyzji M.K. P. K., M. K., J. K., W.K., T. K. i M.K. wnieśli skargę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wnosili oni o jej uchylenie podnosząc, iż została wydana z naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszeniem przepisów art. 7, 8 i 77 kpa. Skarżący kwestionowali ustalenia faktyczne stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji. Wskazywali, iż do chwili obecnej nie został wybudowany internat, co świadczy o braku realizacji celu wywłaszczenia. Zdaniem skarżących cel te określony został w umowie nie zaś w planie realizacyjnym. Podnosili, iż fakt ogrodzenia działki nie może stanowić podstawy odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Według skarżących odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości narusza przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ustalenia faktyczne i ich ocena są dowolne, naruszają zasadę prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu oraz kwestionując słuszność zarzutów skarżących, wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga, o ile wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Decyzja wydana z upoważnienia Wojewody oraz decyzja wydana z upoważnienia Starosty wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej nie jest sporne, iż decyzją z dnia [...] marca 2006 r. wydaną z upoważnienia Starosty orzeczono o odmowie zwrotu na rzecz M.K., P. K., M. K., J. K., W. K., T. K. i M. K. części wywłaszczonej nieruchomości, pierwotnie oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Aktualnie działka o powierzchni 746 m², oznaczona jest numerem [...]. Z akt sprawy bezspornie wynika, iż dla przedmiotowej działki urządzona jest księga wieczysta KW [...]W księdze tej, jako właściciel ujawniony jest Powiat. W związku z powyższym, skoro w sprawie z wniosku spadkobierców Z. i T.K. o zwrot części nieruchomości orzekał, jako organ I instancji Starosta uznać należy, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja wydana w pierwszej instancji podjęte zostały z naruszeniem przepisów Rozdziału 5 - "Wyłączenie pracownika oraz organu" – ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zwłaszcza zaś przepisu art. 24 § 1 pkt 1 i art. 26 § 2 i 3. Regulowana tymi przepisami instytucja wyłączenia od rozpatrywania sprawy stanowi jeden z elementów wyznaczających kompetencję szczególną organu administracji publicznej, tj. zdolność prawną do rozpatrzenia konkretnej indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Szczegółowe przepisy regulujące tę instytucję uznać należy za gwarancję realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 kpa), jak również zasady sprawiedliwości proceduralnej w ramach postępowania administracyjnego. Konfrontując podstawowy, gwarancyjny charakter instytucji wyłączenia z przywołanymi wyżej okolicznościami towarzyszącymi załatwieniu sprawy z wniosku skarżących, według Sądu, uznać należy, iż w toczącym się postępowaniu organy administracji publicznej orzekały z naruszeniem przepisu art. 24 kpa, jak również przepisów art. 7 i 8 kpa. W tym względzie odwołać się należy do, podzielanego przez Sąd orzekający w sprawie, stanowiska zaprezentowanego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. w sprawie sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003, z.4, poz. 115). Z uchwały tej wynika, iż "W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcje starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta." Jakkolwiek podjęta ona została na tle zagadnienia właściwości prezydenta miasta na prawach powiatu do rozstrzygania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność gminy, to jednak oczywiste jest, iż zachowuje aktualność również w sprawie niniejszej. Przekonuje o tym tożsamość zagadnienia szczególnej właściwości kompetencyjnej organu administracji publicznej oraz przedmiotu postępowania. Skoro więc, powiat jako właściciel przedmiotowej nieruchomości korzystał ze statusu strony w postępowaniu administracyjnym, a Starosta Powiatu był organem administracji publicznej właściwym do załatwienia sprawy, to uznać należy, iż w tego rodzaju sytuacji podlegał on wyłączeniu od jej rozpatrzenia na podstawie przepisu art. 24 § 1 pkt 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Zasadność tego stanowiska wynika z faktu pozostawania ze stroną postępowania administracyjnego w stosunku zatrudnienia, pełnienia funkcji w kolegialnym organie wykonawczym powiatu (art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym), przewodniczenia organowi wykonawczemu i ustawowego reprezentowania powiatu (art. 34 ust. 1 ustawy), jak również realizowania konkretnych zadań w zakresie odnoszącym się do gospodarowania mieniem komunalnym i ochrony tego mienia (art. 32 ust. 2 pkt. 3 ustawy). Uznać więc należy, iż wynik sprawy o zwrot nieruchomości stanowiącej własność powiatu może mieć wpływ na prawa i obowiązki starosty, co uzasadnia jego wyłącznie od rozpatrywania sprawy (por. również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r. w sprawie sygn. akt I SA 2685/03). W związku z powyższym należy stwierdzić, iż nie wyłączenie Starosty B. od udziału w postępowaniu o zwrot przedmiotowej nieruchomości, podważało jego kompetencję jako organu administracji publicznej (zdolność prawną) do rozpatrzenia tej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. W rozumieniu przepisu art. 26 § 3 kpa, nie jest on bowiem władny do jej załatwienia. Uzasadnia to zaś odpowiednie zastosowanie przepisu art. 26 § 2 kpa, zgodnie z którym w tego rodzaju sytuacji sprawa podlega załatwieniu przez organ wyższego stopnia, względnie przez inny wskazany, podległy mu organ administracji publicznej. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b, art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.