II SA/Lu 553/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki części ogrodzenia oddala skargę. Decyzją z dnia 25 kwietnia 2014 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 4 marca 2014 r., znak: [...], nakazującą H. B. rozbiórkę części samowolnie zbudowanego ogrodzenia działki nr ewid. "x", usytuowanego w pasie drogowym ulicy K. w [...], wykonanego z desek wraz z furtką i bramą dwuskrzydłową o łącznej długości około 5,46 m, wymienionego w 2013 r. Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji, w związku z pismem Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w [...] z dnia 2 października 2013 r., znak: [...], informującym, że część starego ogrodzenia działki nr ewid. "x", znajdującego się w pasie drogowym ulicy K., wymieniana jest na nowe, także zlokalizowane w pasie drogowym. W piśmie tym Dyrektor Zarząd Dróg i Mostów w [...] wniósł o podjęcie działań w celu usunięcia z pasa drogowego wskazanego ogrodzenia, z uwagi na to, że ogranicza ono w znacznym stopniu widoczność i stwarza zagrożenie dla osób wyjeżdżających z ulicy dojazdowej na ulicę K.. W dniu 13 listopada 2013 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny, w wyniku których ustalił, że przy ul. K. [...] w [...] od strony północnej działki nr ewid. "x" znajduje się ogrodzenie z elementów betonowych wysokości 1,75 m i długości 5,93 m. Narożnik tego ogrodzenia od strony północnej znajduje się w odległości 1,89 m od ściany północnej budynku oraz 2,49 m od krawędzi utwardzonej ulicy K.. Ogrodzenie betonowe wykonane zostało – w świetle oświadczenia właścicielki działki – H. B., około 40 lat temu w miejscu drewnianego płotu. Ponadto ustalono, że w dalszej części nieruchomości w kierunku południowym wspomniane ogrodzenie wraz z furtką i bramą wjazdową wykonane jest z desek. Ogrodzenie – w tej części – ma wysokość 1,75 m i długość 5,46 m oraz usytuowane jest narożnikiem południowym w odległości 1,08 m w kierunku ulicy K. od linii bramy wjazdowej na działce nr "y". Ogrodzenie z desek wykonane zostało we wrześniu 2013 r. w miejscu rozpadającego się w tym miejscu ogrodzenia betonowego - bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi. Mając na uwadze powyższe organ pierwszej instancji decyzją z dnia 4 marca 2014 r., znak: [...], nakazał H. B. rozbiórkę opisanej części samowolnie wybudowanego ogrodzenia, wykonanego z desek wraz z furtką i bramą dwuskrzydłową o łącznej długości około 5,46 m, wymienionego we wrześniu 2013 r. W odwołaniu od tej decyzji H. B. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "K.p.a."), to jest z uwagi na to, że w sprawie wydana już została ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 10 listopada 2010 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji nakazującej rozbiórkę omawianego ogrodzenia. W razie nieuwzględnienia powyższych zarzutów odwołująca się wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzenie postępowania. W ocenie skarżącej decyzja wydana została z naruszeniem art. 49b Prawa budowlanego, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu do urządzenia, jakim jest ogrodzenie. Strona skarżąca podkreśliła, że nowa, drewniana część ogrodzenia jest identycznej wysokości i w tej samej linii co poprzednia oraz, że PINB miasta [...] nie podjął żadnych czynności w celu ustalenia, czy wydana została decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości pod pas drogowy. Wspomnianą na wstępie decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 49b ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane"), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając stanowisko wyrażone w tej decyzji. Organ drugiej instancji podkreślił, że omawiane ogrodzenie, zrealizowane samowolnie przez H. B. w pasie drogowym ulicy K. w [...], ogranicza w znacznym stopniu widoczność i stwarza zagrożenie dla mieszkańców wyjeżdżających z ulicy dojazdowej na ulicę K. Zasadnie zatem, w ocenie organu odwoławczego, stwierdził organ pierwszej instancji, że ogrodzenie to nie może pozostać w pasie drogowym ulicy K., gdyż zrealizowane zostało z naruszeniem przepisów i zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego i prawidłowo organ pierwszej instancji zastosował art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, wydając nakaz rozbiórki tego ogrodzenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ podniósł, że podnoszona przez stronę skarżącą sprawa wywłaszczenia nieruchomości pod pas drogowy nie leży w kompetencji organu nadzoru budowlanego. W ocenie organu, wskazana w odwołaniu decyzja GINB nie została wydana w rozpoznawanej sprawie, a zatem nie zachodziła w tej sprawie określona w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. przesłanka uniemożliwiająca wydanie decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniosła H. B., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania. W skardze skarżąca powtórzyła zarzuty oraz argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca wskazała, że wspomniane ogrodzenie jest dla niej niezbędne, gdyż blisko jej domu znajduje się przystanek autobusowy oraz sklep z alkoholem, którego klienci są często nietrzeźwi i wszczynają awantury. Ponadto, jak podniosła, przebywają u niej często nieletnie wnuki, a brak ogrodzenia od strony ruchliwej ulicy K. stanowiłby dla nich zagrożenie. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego nakazujące rozbiórkę części samowolnie zbudowanego ogrodzenia na działce nr ewid. "x", usytuowanego w pasie drogowym ulicy K. w [...]. Ogrodzenie to, mające łączną długość około 5,46 m, wykonano z desek – wraz z furtką i bramą dwuskrzydłową – w 2013 r. Materialnoprawną podstawą tej decyzji jest art. 49b ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że wspomniane ogrodzenie – w opisanej wyżej części – zostało wykonane bez zgłoszenia wymaganego dyspozycją art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Stąd organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji zasadnie wszczął postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej. Nie budzi przy tym wątpliwości, że ogrodzenie zostało wykonane przez skarżącą w roku 2013 w miejscu części istniejącego poprzednio betonowego ogrodzenia. Oczywistym jest więc, że rozbiórka tego ogrodzenie nie mogła zostać orzeczona decyzją PINB miasta [...] z dnia 27 sierpnia 2007 r., znak: [...], nakazującą rozbiórkę "betonowego ogrodzenia działki nr "x" od strony ul. K. w [...], znajdującego się w pasie drogowym ulicy K., wybudowanego w 1978 r. bez wymaganego pozwolenia". Niezależnie od tego jest poza sporem, że wspomniana decyzja PINB miasta [...] z dnia 27 sierpnia 2007 r. wyeliminowana została ostatecznie z obrotu prawnego decyzją GINB z dnia 10 listopada 2010 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję [...]WINB z dnia 23 września 2010 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność opisanej decyzji PINB miasta [...]. W tych okolicznościach nie może być więc mocy o zaistnieniu – w świetle art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. – przeszkody do wydania w niniejszej sprawie decyzji orzekającej o rozbiórce omawianego ogrodzenia. W myśl art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Stosownie do treści ust. 2 powołanego artykułu, jeżeli budowa, o której mowa wyżej, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organów nadzoru budowlanego obu instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały podstawy do prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Z niespornych ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika, że stanowiące przedmiot postępowania wykonane z desek ogrodzenie działki nr ewid. "x" (wraz z furtką i bramą wjazdową) o wysokości 1,75 m i długości 5,46 m, usytuowane jest narożnikiem południowym w odległości 1,08 m w kierunku ulicy K. od linii bramy wjazdowej na działce nr ewid. "y". Zarządca ulicy K. – Zarząd Dróg i Mostów w [...] zwrócił się do organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji o podjęcie stosownych działań zmierzających do usunięcia opisanego ogrodzenia, "ograniczającego w znacznym stopniu widoczność przy wyjeździe z drogi dojazdowej na ulicę K." (karta 62 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Powyższe stanowisko zarządcy drogi potwierdza dokumentacja fotograficzna dołączona do akt sprawy (karty 60-61 oraz 73-76 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, to jest: opisanej wyżej dokumentacji fotograficznej, protokołu oględzin nieruchomości z dnia 13 listopada 2013 r. oraz kopii mapy zasadniczej i ewidencyjnej dotyczącej terenu, na którym położone jest omawiane ogrodzenie wynika, że znajduje się ono w pasie drogowym ulicy K. w [...]. Wymaga podkreślenia, że roboty budowlane polegające na budowie wspomnianego ogrodzenia zostały wykonane z naruszeniem przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych, co uniemożliwia ich zalegalizowanie – w myśl art. 49b ust. 2 in principio Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.; to jest w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy ogrodzenia; dalej także: "ustawa o drogach publicznych"), w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zabronione jest dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1). Wyjątkowo jedynie, stosownie do ust. 3 tego artykułu, w ustawie o drogach publicznych dopuszczono została możliwość – "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" – lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, "wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydawanym w drodze decyzji administracyjnej". W rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że skarżąca nie ubiegała się o wydanie jej takiego zezwolenia. W tej sytuacji, skoro – jak wskazano wyżej – wykonane przez skarżącą ogrodzenie ogranicza w znacznym stopniu widoczność przy wyjeździe z drogi dojazdowej na ulicę K., obowiązkiem organów nadzoru obu instancji było orzeczenie nakazu rozbiórki tego ogrodzenia. Bezzasadne są także podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., bowiem organy administracji publicznej prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie podjęły wszystkie niezbędne działania w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w tym dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W szczególności jako dowód dopuściły wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów. Niezasadne są również pozostałe zarzuty skarżącej. Niewątpliwie podnoszone przez skarżącą kwestie dotyczące wywłaszczenia części nieruchomości stanowiącej własność skarżącej pod pas drogowy nie mogły być rozstrzygane w niniejszym postępowaniu przez organy nadzoru budowlanego. Należy podkreślić, że skoro położenie spornego ogrodzenia w pasie drogowym ulicy K. w [...] zostało ustalone przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o przyjętą do zasobów geodezyjno-kartograficznych kopię mapy zasadniczej, brak jest podstaw do podważania uwidocznionego w tej mapie przebiegu granic działek ewidencyjnych. Prawidłowo zresztą skarżąca poinformowana została przez organ odwoławczy, że strona niezadowolona z wynikającego z map ewidencyjnych przebiegu granic może wystąpić o ich zmianę w drodze rozgraniczenia. Trafnie dostrzegł przy tym organ, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione, by niejako "przy okazji" postępowania prowadzonego przez nie w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, dokonywać korekty przebiegu granic nieruchomości utrwalonych w dokumentach urzędowych zawartych w zasobie geodezyjno-kartograficznym. Wskazania wymaga także, że uznanie spornego ogrodzenia za urządzenie budowlane, o jakim mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, nie stanowi przeszkody do orzeczenia nakazu jego rozbiórki w trybie art. 49b ust. 1 powołanej ustawy. Z mocy art. 3 pkt 9 tej ustawy wspomniane ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane będące częścią obiektu budowlanego, jakim jest budynek mieszkalny usytuowany na działce nr ewid. "x", i jako takie podlega rozbiórce na mocy art. 49b ust. 1 ustawy, który dopuszcza "rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części". Nie budzi również zastrzeżeń, że na wynik sprawy nie mogą mieć wpływu podniesione w skardze argumenty wskazujące na zasadność pozostawienia wykonanego samowolnie ogrodzenia, z uwagi na potrzeby skarżącej i jej rodziny. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.