II SA/Lu 554/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2008 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia nienależnie pobranego uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Nr [...]. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania W. T. uchyliło w części decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia [...] o odmowie umorzenia kwoty świadczeń nienależnie pobranych w łącznej wysokości 4023 zł i nakazującą zwrot tych świadczeń wraz z ustawowymi odsetkami i rozkładając tę kwotę na raty zobowiązało stronę do ich wpłat do 30-dnia każdego miesiąca do kasy MOPR w L. na wskazany rachunek w okresie od czerwca 2008 do lipca 2010 r. w wysokości 150 zł miesięcznie, zaś w sierpniu 2010r. w wysokości 123 zł. W uzasadnieniu wyjaśniono, że decyzją z dnia [...], zmienioną decyzją z dnia [...] Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie przyznał W. T. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu ukończenia 75 roku życia. Pismem z dnia 8 grudnia 2007r. W. T. zwrócił się do organu I instancji o wstrzymanie wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego z tego tytułu oraz o umorzenie ewentualnej kwoty podlegającej zwrotowi, podnosząc, że w listopadzie 2006r. został poinformowany przez pracownika MOPR, że nie może pobierać tego świadczenia, ponieważ jednocześnie pobiera dodatek pielęgnacyjny z ZUS. Decyzją z dnia [...] organ uchylił decyzję z dnia [...] oraz odmówił przyznania W. T. zasiłku pielęgnacyjnego, a także ustalił kwotę nienależnie pobranych świadczeń podlegających zwrotowi w wysokości 4023 zł wraz z ustawowymi odsetkami; decyzja ta nie została zaskarżona i stała się ostateczna. Prowadząc postępowanie w przedmiocie umorzenia kwoty podlegającej zwrotowi organ I instancji ustalił, że W. T. utrzymuje się z emerytury w wysokości 1641,13 zł, jego miesięczne wydatki wynoszą 752,70 zł (czynsz za mieszkanie, opłaty za gaz i energię oraz ubezpieczenie), a więc pozostaje mu kwota 888,43 zł miesięcznie. W tej sytuacji organ uznał, że nie ma podstaw do umorzenia należności i decyzją z dnia [...] orzekł o rozłożeniu na raty w wysokości po 200 zł miesięcznie. Po spłaceniu dodatkowo 200 zł tytułem świadczeń nienależnie pobranych wnioskodawcy pozostaje kwota 688,43 zł miesięcznie (22,94 zł dziennie). Rozpatrując odwołanie od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadniczo podzieliło stanowisko organu I instancji, ale uwzględniając dodatkowo koszty zakupu leków zleconych skarżącemu obniżyło miesięczną ratę świadczeń nienależnie pobranych z kwoty 200 zł do 150 zł. Organ wyjaśnił, że wprawdzie faktury zakupu leków są wystawione na nazwisko żony skarżącego – K. T., a nie na nazwisko skarżącego, to jednak widnieją na nich również leki zalecone przez lekarzy dla skarżącego (np. faktura VAT z dnia 19 września 2007r. na kwotę 70,01 zł), co uzasadnia obniżenie miesięcznej raty z tytułu świadczeń nienależnie pobranych. Skargę do sądu administracyjnego wniósł W. T., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Skarżący podniósł, że już w dacie przyznawania mu świadczenia pielęgnacyjnego decyzją z dnia [...] pobierał dodatek pielęgnacyjny przyznany mu przez ZUS decyzją z dnia [...] i był przekonany, że okoliczność ta była wiadoma organowi; w tej sytuacji – zdaniem skarżącego - nie można mówić o zaistnieniu nowych okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie praw do świadczeń rodzinnych (art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Skarżący podkreślił, że ze względu na swój wiek, nie znał obowiązujących przepisów zakazujących jednoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego. Podniósł ponadto, że kwoty zasiłku systematycznie przeznaczał na wydatki dnia codziennego, w tym m.in. na wynagrodzenie za opiekę nad chorą, leżącą (bez nóg) żoną - rencistką I grupy inwalidzkiej (zmarła w dniu 19 marca 2008r.), z wynagrodzeniem 600 zł miesięcznie; z tego względu obecnie skarżący nie dysponuje już pieniędzmi uzyskanymi z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego, a więc nie jest już wzbogacony (art. 409 kc). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił dodatkowo, że skarżący w istocie kwestionuje ostateczną decyzję z dnia [...] uchylającą decyzję o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego i nakładającą obowiązek zwrotu kwoty 4023 zł tytułem świadczeń nienależnie pobranych, która obecnie nie może być kontrolowana przez Sąd, ponieważ decyzja ta była wydana w odrębnym postępowaniu administracyjnym i nie została zaskarżona. Natomiast przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie kwestia odmowy umorzenia tej kwoty i rozłożenia jej na raty. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji, mimo iż lakonicznie uzasadnił odmowę umorzenia, nie przekroczył przysługującego mu uznania, skoro wybrał inną możliwość i rozłożył należność na raty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego i zasad postępowania. Zgodzić się należy jedynie ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że zarzuty skargi w istocie odnoszą się do decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego (wydanej w dniu [...]), która w obecnym postępowaniu nie może być kontrolowana przez Sąd. Decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna, a jej wzruszenie (zmiana bądź uchylenie) jest możliwe wyłącznie w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności). Z tego względu poza oceną Sądu w niniejszej sprawie pozostaje to czy były podstawy do nakazania skarżącemu zwrotu pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, w szczególności kwestia winy skarżącego w tym, że pobierał on równocześnie zasiłek pielęgnacyjny z MOPR i dodatek pielęgnacyjny z ZUS oraz tego, czy obecnie nadal dysponuje on kwotami nienależnie pobranymi. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana na skutek wniosku skarżącego o umorzenie podlegającej zwrotowi kwoty świadczeń nienależnie pobranych, dlatego tylko ta kwestia stanowi przedmiot kontroli sądowej. Zdaniem Sądu, organy administracyjne nie ustaliły wyczerpująco sytuacji życiowej skarżącego, co mogło mieć wpływ na prawidłowe ustosunkowanie się do jego wniosku. Podstawą rozstrzygnięcia był przepis art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz.2255 ze zm.), zwanej daje ustawą, który stanowi, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Powołany przepis oparty jest na tzw. uznaniu administracyjnym, które polega przede wszystkim na tym, że organ pomimo zaistnienia okoliczności uzasadniających wniosek, nie ma obowiązku go uwzględnić, a uwzględniając go, nie jest związany wnioskiem i może samodzielnie zdecydować czy świadczenie umorzyć, rozłożyć na raty czy jedynie odroczyć. Uznanie administracyjne, pomimo iż pozostawia organowi administracji swobodę w podejmowaniu decyzji, nie oznacza jednak dowolności, a każde rozstrzygnięcie oparte na uznaniu powinno być wyjątkowo wnikliwie i szczegółowo uargumentowane (art. 107 § 3 kpa) i poparte wyczerpującym zbadaniem okoliczności sprawy zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, 77 § 1 , 80 kpa. W postępowaniu toczącym się w oparciu o art. 30 ust. 9 ustawy, organ powinien dokładnie, podejmując z urzędu czynności dowodowe, ustalić sytuację życiową (majątkową, rodzinną, zdrowotną) wnioskodawcy. Przed podjęciem decyzji na podstawie tego przepisu organ powinien ustalić i to, w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie mieć wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności czy pozbawienie zobowiązanego tej kwoty nie spowoduje takiego pogorszenia się jego sytuacji materialnej, że będzie on zmuszony ubiegać się o dodatkowe świadczenia czy to z MOPR czy z pomocy społecznej na podstawie odrębnych przepisów, przy czym, w ocenie Sądu, nie musi to być pogorszenie na tyle znaczne, że dochód zobowiązanego stanie się niższy od kryterium dochodowego. Organ musi ustalić czy inne okoliczności dotyczące osoby zobowiązanej takie jak wiek, stan zdrowia, stan rodzinny wskazują na to, że pomimo dokonania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, osoba zobowiązana będzie w stanie samodzielnie zaspokoić swoje niezbędne potrzeby i będzie mogła żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka. Badając wniosek W. T. o umorzenie spłaty kwoty 4023 zł organ stwierdził, że jego sytuacja nie jest na tyle trudna, by należność umorzyć, natomiast zachodzi podstawa do rozłożenia na raty: po zapłaceniu stałych wydatków (czynsz, gaz, energia, ubezpieczenia) oraz raty długu (150 - 200 zł) skarżącemu pozostaje bowiem na życie kwota ok.700 zł miesięcznie. W ocenie Sądu, ustalenia dokonane przez organy nie są wszechstronne i nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do odmowy umorzenia spłaty tej należności. Skarżący wyraźnie domagał się umorzenia, a więc organ – pomimo iż nie jest wnioskiem związany - nie mógł rozłożyć należności na raty nie wskazując powodów, z których nie rozważył nawet możliwości częściowego umorzenia długu. Z decyzji z dnia [...] wynika, że zwrotowi podlega kwota 4023 zł wraz z ustawowymi odsetkami, które zostaną naliczone po spłacie kwoty głównej; organ rozpoznając wniosek o umorzenie powinien więc mieć na uwadze faktyczną kwotę podlegającą zwrotowi, a nie tylko należność główną. Wprawdzie miesięczna kwota, jaka pozostaje skarżącemu po zapłaceniu energii, gazu, czynszu, ubezpieczenia i raty podlegającej zwrotowi wynosi ok. 700 zł, a więc jest większa niż kryterium dochodowe określone w przepisach ustawy o pomocy społecznej, ale jest to wciąż niewielka kwota, wystarczająca w zasadzie wyłącznie na skromne wyżywienie, z pominięciem kosztów zakupu odzieży, środków czystości, kosztów leczenia i dojazdów do lekarzy, których wprawdzie skarżący nie wskazał szczegółowo, ale wiadomo, że należą one do zwykłych, koniecznych wydatków. Poza tym, należy podkreślić, że skarżący jest starszym człowiekiem (ma 86 lat), jest schorowany (cierpi na wiele schorzeń), a z wiekiem będzie podupadał na zdrowiu jeszcze bardziej, co będzie wiązało się prawdopodobnie z dodatkowymi wydatkami na leczenie, a być może i z koniecznością ustanowienia odpłatnej opieki. Zdaniem Sądu, organy rozkładając kwotę świadczenia pielęgnacyjnego podlegającą zwrotowi na raty nie uzasadniły należycie swojego stanowiska, w szczególności tego, dlaczego odmówiły skarżącemu umorzenia długu, choćby w części oraz nie uwzględniły podlegających zwrotowi odsetek ustawowych. W konsekwencji obie decyzje zostały wydane z przekroczeniem granic przysługującego organom uznania administracyjnego, bowiem organy miały prawo odmówić uwzględnienia wniosku tylko wówczas, gdyby swoje stanowisko wyczerpująco uzasadniły. Organy rozpatrując sprawę na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy, badając czy zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji życiowej skarżącego, powinny dokładnie ustalić jak skarżący, mający 86 lat, obecnie funkcjonuje w życiu codziennym: czy prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, czy korzysta z pomocy innych osób i ew. jaki charakter ma ta pomoc (doraźny czy stały), czy ponosi w związku z tym jakieś wydatki; w jaki sposób przemieszcza się poza mieszkaniem (czy porusza się środkami komunikacji miejskiej czy w inny sposób); czy opłaca wizyty lekarskie, a ze względu na wiek skarżącego organ powinien uwzględnić i to, że stan jego zdrowia będzie się pogarszał i pociągał za sobą konieczność dalszych niezbędnych wydatków związanych z leczeniem. W przekonaniu Sądu, dopiero szczegółowe ustalenie przez organ sytuacji życiowej skarżącego, uwzględnienie jego wieku i zdrowia umożliwi prawidłowe rozstrzygnięcie. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) uchylił decyzje organów administracyjnych obu instancji.