II SA/Lu 554/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. sprawy ze skargi U.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy obiektu oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. wydaną na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył w całości postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 106/7 w B., gmina Z. stanowiącej własność M. P. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg prowadzonego postępowania, które zostało zainicjowane wnioskiem U. K. wskazując, że podczas dokonanej kontroli stwierdzono, że teren działki nr 106/7 wolny jest od zabudowy i nie prowadzi się tam żadnych robót budowlanych związanych z budową budynku. Na terenie działki składowane są jedynie materiały budowlane oraz gruz. Nadto organ wskazał, że przed datą dokonania oględzin działki U. K. wycofała swój wniosek, na podstawie którego wszczęto postępowanie. W tych okolicznościach zdaniem organu prowadzone postępowanie w sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 k.p.a. Z decyzją tą nie zgodziła się inicjatorka postępowania U. K., która w odwołaniu do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podniosła, iż na przedmiotowej działce wykonane są fundamenty pod budynek mieszkalny, które następnie zostały zasypane ziemią. Nadto dodała, że nie wycofywała żadnego wniosku w sprawie, a jeśli ktoś to uczynił, to zrobił to wbrew jej woli. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. odwołania nie uwzględnił, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że art. 105 § 1 k.p.a. pozwala na umorzenie postępowania wówczas, gdy z jakichkolwiek przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe w całości albo w części. W niniejszej sprawie zebrane dowody potwierdziły zaś fakt braku dowodów samowoli budowlanej. Art. 105 § 2 k.p.a. umożliwia natomiast organowi umorzenie postępowania jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte. Odwołująca ustanowiła swoim pełnomocnikiem K. C., który wycofał złożony przez nią wniosek wszczynający postępowanie, do czego miał prawo. Tym samym prawidłowo organ pierwszej instancji postąpił umarzając postępowanie w sprawie. Wniosek wszczynający postępowanie został cofnięty, oraz brak jest przesłanek do ingerencji organu nadzoru budowlanego. U. K. na powyższą decyzję organu odwoławczego wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwestionując dokonane w sprawie oględziny działki, które jej zdaniem nic nie wniosły, bowiem fundamenty zostały przykryte ziemią. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej i pozbawionej zarzutów mogących mieć wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniesiona skarga nie mogła odnieść skutku. Sąd uznał bowiem, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na końcowy wynik sprawy. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest kontrola legalności decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, której prawną podstawę stanowił art. 105 § 1 i § 2 k.p.a. Badaniu podlegają zatem określone w tych przepisach przesłanki umorzenia postępowania, a także prawidłowość poprzedzającego je postępowania administracyjnego. Tytułem wstępu należy jednak wskazać, że stosownie do art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) do zadań nadzoru budowlanego należy: kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Obejmuje ona m.in. zgodnie z art. 84a ust. 1 pkt 1 tej ustawy kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku robót budowlanych wykonywanych obecnie organy nadzoru budowlanego kontrolują zgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami tej ustawy, a w szczególności czy zostały one zrealizowane w oparciu o stosowne zezwolenia, którymi musi się legitymować inwestor w dacie budowy. Podstawą jednak jakichkolwiek działań ze strony organów nadzoru budowlanego jest stwierdzenie prowadzenia prac budowlanych objętych reglamentacją przywołanej ustawy. Wskazanie to ma natomiast związek ze stanowiącym marierialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z jego treścią organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Wyjaśnić przy tym należy, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w przywołanym przepisie, to brak przedmiotu postępowania. Przedmiotem takim jest zaś konkretna sprawa, w której organ jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy więc do czynienia wówczas, gdy w oczywisty sposób organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Inaczej mówiąc jeżeli istnieje pewien stan faktyczny, który podlega uregulowaniu przez organy administracji publicznej postępowanie administracyjne winno się toczyć, jeżeli zaś z ustaleń faktycznych organu wynika, że brak jest podstaw prawnych do jego ingerencji wówczas jest on zobligowany do wydania decyzji opartej na art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie właśnie tego typu sytuacja zaistniała. Zasadnie rozstrzygające w sprawie organy uznały, że przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało, aby na działce nr 106/7 zostały rozpoczęte prace związane z realizacją budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wyrażenia takiej oceny. Z protokołów oględzin działki dokonanych dwukrotnie w dniu 16 grudnia 2010 r. i 21 lutego 2012 r. jednoznacznie wynika, że teren działki wolny jest od zabudowy. Na działce składowane są jedynie materiały budowlane oraz gruz. Przy czym w trakcie ostatnich oględzin pełnomocnik skarżącej nie wniósł do protokołu żadnych uwag oraz wyjaśnień. Ponadto w toku postępowania właściciel działki dokonał odkrywki na działce polegającej na wykonaniu dwóch wykopów jamistych, które to działanie również nie wykazało istnienia fundamentów budynku. Tym samym organ nie stwierdzając istnienia na działce wykonania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia uprawniony był do umorzenia prowadzonego postępowania jako bezprzedmiotowego. Brak bowiem było podstaw faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącej, tj. nie istnieje obiekt budowlany lub jego część, do których mogłyby mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego. To zaś prowadzi do wniosku, że w sprawie wystąpiła bezprzedmiotowość przedmiotowa, która oznacza, że przestaje istnieć przedmiot stosunku prawnego, co zachodzi w sytuacji braku stwierdzenia istnienia rzeczy mogącej stanowić przedmiot postępowania. Rozpatrując niniejszą sprawę nie można również pominąć kolejnej istotnej okoliczności jaka zaistniała w sprawie, a która to również skutkowała koniecznością umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W pierwszym rzędzie wskazać jednak należy, że stosownie do art. 32 k.p.a. strona postępowania może działać nie tylko osobiście, lecz również przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Zgodnie z art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Zgodnie zaś z art. 33 § 2 k.p.a. pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. W postępowaniu administracyjnym pełnomocnictwo oparte jest na oświadczeniu podmiotu reprezentowanego, które daje osobie fizycznej umocowanie do działania w imieniu tego podmiotu. W ślad za wyrokiem NSA z dnia 14 marca 2002 r., I SA 1842/00, [w:] LEX nr 81738 wskazać należy, że pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym, podobnie jak w postępowaniu cywilnym, może być pełnomocnictwem ogólnym, upoważniającym pełnomocnika do prowadzenia wszelkich spraw mocodawcy i pełnomocnictwem szczególnym, upoważniającym pełnomocnika do prowadzenia konkretnej sprawy albo tylko do poszczególnych czynności. W przedmiotowej sprawie nie może budzić sporu, że skarżąca w toku postępowania udzieliła pełnomocnictwa K. C., którego treść bez wątpienia wskazuje, że ma ono charakter pełnomocnictwa ogólnego upoważniającego K. C. do podejmowania wszystkich czynności procesowych w toku przedmiotowego postępowania, nie wyłączając prawa do cofnięcia żądania swojego mocodawcy wszczynającego to postępowanie. Taka też sytuacja zaistniała w kontrolowanej sprawie. Bezsporne bowiem jest, że K. C. w dniu 1 lutego 2012 r. złożył do akt sprawy pismo, z którego treści jednoznacznie wynika, iż cofa on wniosek z dnia 9 listopada 2010 r. wszczynający postępowanie. W tym natomiast kontekście podkreślić należy, że czynności dokonane przez pełnomocnika w granicach umocowania pociągają za sobą skutki bezpośrednio dla zainteresowanego co oznacza, że wiążą mocodawcę od chwili ich dokonania. Innymi słowy czynności działającego w imieniu strony pełnomocnika procesowego obciążają stronę, która tym samym ponosi skutki związane z działaniem ustanowionego pełnomocnika. Skoro natomiast prawidłowo umocowany pełnomocnik skarżącej cofnął wniosek wszczynający postępowanie, organ był tym stanowiskiem związany i obowiązany był do umorzenia postępowania. Bez znaczenia przy tym są twierdzenia skarżącej, iż nie wycofywała żadnego wniosku w sprawie. Jak bowiem wskazano uczynił to w jej imieniu ustanowiony pełnomocnik, który miał do tego prawo. Oczywistym przy tym jest, iż strona reprezentowana przez pełnomocnika może do czasu zakończenia postępowania odwoływać oświadczenia i wnioski swojego pełnomocnika, jednakże w przedmiotowej sprawie czynność taka nie miała miejsca. Ubocznie należy podnieść, iż charakter sprawy administracyjnej w sprawie wykonywania robót budowlanych bez wymaganego zezwolenia jest taki, że decyzja obecnie umarzająca postępowanie nie stoi na przeszkodzie ponownemu wszczęciu sprawy zarówno z wniosku, jak i z urzędu. Jednakowoż jest tak tylko wówczas, gdy w sprawie pojawią się nowe, inne okoliczności faktyczne. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) oddalił skargę, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia