II SA/Lu 556/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.), Jerzy Drwal asesor WSA, Protokolant stażysta Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2004 r. sprawy ze skargi L. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie sprostowania z urzędu oczywistej omyłki w decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału działki I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta z dnia [...]. II SA/Lu 556/03 U z a s a d n i e n i e Decyzją ([...]) wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta w dniu [...] grudnia 2002 r., działając z urzędu, zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie K., nr ewid. [...] o powierzchni 0,3197 ha, stanowiącej własność L.H. na dwie działki: nr [...] o pow. 0,0192 oraz nr 148/2 o pow. 0,3005 ha, na podstawie projektu podziału nieruchomości sporządzonego przez [...]-sp. z o.o. oraz miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. (zatwierdzonego uchwałą nr II/15/80 Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 29 kwietnia 1980 r., ogłoszoną w Dz.Urz.WRN z dnia 20 sierpnia 1980 r., nr 6, poz. 23 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, iż celem podziału jest wydzielenie gruntu niezbędnego do realizacji inwestycji związanej z budową drogi 0 7 KG. Decyzja powoływała jako swą podstawę prawna przepisy art. 93 ust. 1-4, art. 96 ust. 1 i 4 oraz art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. nr 46 z 2000 r., poz. 543) oraz par. 2 ust. 2, par. 3, 7 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz.U. nr 25, poz. 130) Od decyzji powyższej odwołała się L.H., podnosząc, iż w załączniku do decyzji, wyrys zawiera błędy (m. in. nie uwzględnia rzeki P.K., przebieg ulicy sytuuje w innym miejscu niż ona ma faktycznie przebiegać, nie zawiera budynków), a ponadto wskazuje, iż podział jest przedwczesny i ma na celu zmiany w księdze wieczystej, uniemożliwiające zmiany w przyszłości. Burmistrz Miasta postanowieniem z dnia [...] lutego 2003 r. ([...]) z urzędu sprostował oczywiste omyłki w powyższej decyzji, wskazując, iż w podstawie prawnej powinny się znaleźć przepisy art. 93 ust. 1-3, art. 96 ust.1 i 4 oraz art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz par. 2 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł jedynie to, że sprostowanie nastąpiło z tego powodu, że błędnie wpisano podstawę prawną. L.H. złożyła zażalenie na postanowienie z dnia [...] lutego 2003 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki, wskazując, iż błędne wpisanie podstawy prawnej rzutuje na błędność decyzji głównej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując odwołanie od decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, decyzją z dnia [...] marca 2003 r. [...]) utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy, powołując się na przepisy art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 oraz art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując na zgodność zaskarżonej decyzji z prawem oraz podnosząc publiczny cel podziału oraz zgodność z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami prawa. Kolegium wskazało także, iż zarzuty odwołania sprowadzają się w istocie do kwestionowania ustaleń planu. W stosunku do postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] marca 2003 r. ([...]), po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swego postanowienia Kolegium wskazało, że oczywistość omyłek jest ewidentna, bowiem wyeliminowany poprzez sprostowanie art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy opiniowania, które nie jest wymagane przy zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości z urzędu. Zastosowanie pozostałych przepisów ustawy było o tyle zbędne, że dotyczyło innych niż rozpatrywana w decyzji sytuacji. Podobny powód uzasadniał sprostowanie dotyczące przepisu rozporządzenia, bowiem § 2 pkt 1 dotyczy postępowania podziałowego wszczętego na wniosek osoby, co w tym przypadku nie ma miejsca. Omyłki te zaś nie rzutowały na prawidłowość decyzji. L.H. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, OZ w Lublinie przedstawiła argumenty dotyczące zarówno decyzji (co jest przedmiotem odrębnego postępowania, oznaczonego sygnaturą II SA/Lu 555/03) jak i postanowienia. Powołała argumenty merytoryczne wskazane już w zażaleniu, wyrażając także swoje zarzuty co do kolejności rozpatrywania odwołania od decyzji i zażalenia na postanowienie. Kolegium w odpowiedzi na skargę dotyczącą postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o sprostowaniu oczywistej omyłki decyzji wniosło o oddalenie skargi, wskazując na argumenty podniesione w zaskarżonym postanowieniu i podtrzymując swoje stanowisko w nim wyrażone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zasadność skargi na postanowienie podjęte w trybie odwoławczym, utrzymujące w mocy postanowienie o sprostowaniu omyłki, związana jest bezpośrednio z zasadnością skargi na decyzję główną (II SA/Lu 555/03). Także tutaj, uwzględnienie skargi nie ma związku z zarzutami w niej zgłoszonymi. Podstawą tak rozległej oceny prawnej sądu jest upoważnienie sądu do kontroli decyzji administracyjnych i postanowień z punktu widzenia ich zgodności z przepisami prawnymi, niezależnie od zarzutów skargi. Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i ma obowiązek dokonywać oceny prawnej uwzględniając wszystkie aspekty prawne zaskarżonych aktów. Rozważenie wszystkich aspektów skargi na powyższe postanowienie powinno być dokonane w związku z istotnymi elementami oceny prawnej zaskarżonej decyzji głównej. Nie można w tym kontekście podzielić poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że żadna z dostrzeżonych omyłek, sprostowanych następnie w postanowieniu, nie rzutuje na merytoryczną poprawność samej decyzji. Podstawowym składnikiem szczegółowej oceny prawnej sądu administracyjnego przy rozpatrywaniu skargi na decyzję główną stał się, dostrzeżony w toku sądowej kontroli, chociaż nie podnoszony w skardze ani nie poruszony w uzasadnieniu żadnej z decyzji administracyjnych, brak w postępowaniu podziałowym opinii organu odnośnie do zgodności projektu podziału z ustaleniami planu miejscowego i przepisami szczególnymi. Brak ten wywołał konieczność odpowiednich ustaleń interpretacyjnych, dotyczących kwestii rekonstrukcji norm prawnych z określonych przepisów, ustaleń kolizyjnych w ramach relacji pomiędzy zrekonstruowanymi normami, oraz ustaleń walidacyjnych, dotyczących stosowalności określonych przepisów rozporządzenia jako aktu wykonawczego. W konsekwencji sąd administracyjny przyjął w sprawie oznaczonej sygnaturą II SA/Lu 555/03, że w art. 93 ust. 4 i ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami określony został generalny warunek poprawności dokonania podziału nieruchomości, polegający na wydaniu opinii o zgodności projektu tego podziału z ustaleniami planu miejscowego oraz z przepisami szczególnymi. Ów generalny warunek stosuje się w całej rozciągłości do postępowania, z którym związana jest skarga na postanowienie o sprostowaniu omyłki. W kontekście powyższej oceny prawnej rozpatrzyć należy ten fragment zaskarżonego postanowienia, który odnosi się do art. 93 ust. 4. Kolegium stwierdziło w nim, że " Wyeliminowany ust. 4 art. 93 cyt. ustawy dotyczy opiniowania zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi w drodze postanowienia jako etapu – części postępowania podziałowego (a więc nie decyzji zatwierdzającej podział) i nie wymaganego przy zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości z urzędu dla celu publicznego" (s. 2 zaskarżonego postanowienia). Kolegium przyjęło powyższą tezę w wyniku poglądu, który legł u podstaw decyzji, treści której dotyczyło sprostowanie. Konsekwentnie bowiem także w decyzji głównej na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. nr 25, poz. 130) Kolegium przyjmowało, iż w postępowaniu podziałowym dokonywanym z urzędu nie jest wymagana opinia na temat zgodności projektu podziału z planem miejscowym i przepisami szczegółowymi. To założenie, uznane następnie przez sąd administracyjny w sprawie II SA/Lu 555/03 za błędne, nie może być w świetle aktualnej oceny sądu utrzymane. Nie da się zatem utrzymać tezy Kolegium, iż sprostowanie, polegające na wyeliminowaniu z podstawy prawnej art. 93 ust. 4 ustawy nie rzutuje na merytoryczną prawidłowość decyzji, bowiem nie jest istotne w sprawie także powołanie art. 93 ust. 4 ustawy. Błędna wykładnia przepisu art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami przełożyła się na błędne przyjęcie, iż powołanie art. 93 ust. 4 jest tylko omyłką. Związek tego przepisu z przedmiotem decyzji głównej jest jednak na tyle istotny, że zmiana w podstawie prawnej polegająca na pominięciu tego przepisu w sprostowanym postanowieniu jest w istocie rozstrzygnięciem merytorycznym, a przynajmniej z takim rozstrzygnięciem merytorycznym ma bezpośredni związek. Biorąc powyższe pod uwagę sąd administracyjny nie mógł uznać, iż zmiana dokonana w zaskarżonym postanowieniu oraz w poprzedzającym je postanowieniu organu pierwszej instancji jest sprostowaniem oczywistej omyłki oraz, że to sprostowanie jest zgodne z przepisami prawnymi. W związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kwalifikacja wadliwości zaskarżonych postanowień sprowadzającą się do ich uchylenia a nie stwierdzenia nieważności ma związek z przyjęciem takiej samej konsekwencji w stosunku do decyzji głównej w sprawie II SA/Lu 555/03. Także w niniejszej sprawie sąd administracyjny przyjął, że organ administracyjny, nie mogąc nie zastosować przepisu rozporządzenia nie popełnił błędu kwalifikującego się do stwierdzenia nieważności. Przyjmując w wyniku interpretacji art. 93 ust. 4 i ust. 5, art. 96 i art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. a § 4 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów tezę o braku obowiązku opiniowania projektu podziału nieruchomości przy podziale z urzędu na cele publiczne, doszedł do wadliwego rezultatu interpretacji. Teza o zasadności uchylenia a nie stwierdzenia nieważności znalazła swój wyraz w orzeczeniu Sądu Najwyższego (III RN 50/01), przychylającego się w tym zakresie do tezy rewizji nadzwyczajnej Prezesa NSA. Sąd Najwyższy stwierdził w nim, iż "Skoro organy administracji publicznej musiały zastosować § 4 ust. 2 rozporządzenia (...), ponieważ był to przepis istniejący w obowiązującym porządku prawnym, to zastosowanie tego przepisu – co było obowiązkiem tych organów – nie może wiązać się z zarzutem rażącego naruszenia prawa powodującego nieważność wydanych decyzji. Stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji było w takiej sytuacji rozstrzygnięciem idącym za daleko ze względu na jego konsekwencje, zwłaszcza co do obowiązków odszkodowawczych organu, który wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej (art. 160 kpa)". I dalej, w odniesieniu do roli wadliwej wykładni jako argumentu przy ustalaniu konsekwencji wydania wadliwej decyzji: "Nie można było stwierdzić nieważności zaskarżonych decyzji obydwu instancji – ze względu na rażące naruszenie prawa – również z tej przyczyny, że wykładnia przepisów art. 97 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami mogła nie być oczywista, skoro w rozporządzeniu wykonawczym Rada Ministrów zawarła przepis § 4 ust. 2 stanowiący swoistą wykładnię przepisów ustawowych". W ocenie sądu nie ma podstaw, aby nie uznać aktualności tego poglądu także w odniesieniu do konsekwencji wadliwości zaskarżonego postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki w decyzji głównej oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Następstwa powyższego rozstrzygnięcia sądu administracyjnego należy powiązać z następstwami uchylenia decyzji merytorycznej podjętej w instancji odwoławczej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w sprawie II SA/Lu 555/03. Uchylenie obu postanowień oznacza, że przy ponownym podejmowaniu decyzji dotyczących postępowania podziałowego organ pierwszej instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie podziałowe, stosując się do obowiązującej normy zawartej w art. 93 ust. 4 i ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustanawiającej obowiązek opiniowania w drodze postanowienia projektu podziału nieruchomości z punktu widzenia zgodności projektu z planem miejscowym oraz przepisami szczególnymi i konsekwentnie potraktować opinię określoną w art. 93 ust. 4 i ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako wymaganą przez te przepisy.