II SA/Lu 559/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. sprawy ze skargi Okręgowej Izby Architektów RP na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. We wniosku z dnia 18 lutego 2014r. L. O. I. A. RP domagała się udostępnienia przez Starostę W. informacji w postaci nadesłania kopii decyzji o udzielenie pozwolenia na budowę wydanych w 2013r. oraz stron tytułowych projektów budowlanych stanowiących załączniki do wniosków o wydanie wspomnianych decyzji lub w postaci dotychczas udzielanej informacji w formie zestawień dla wszystkich pozwoleń na inwestycje w których występuje projekt zagospodarowania lub część architektoniczna lub łącznie oba elementy projektu budowlanego, zgodnie z wymogami art. 34 Prawa budowlanego. W piśmie z dnia 3 lutego 2014r. Starosta poinformował wnioskodawcę, że kopie decyzji o pozwoleniu na budowę są informacją przetworzoną i wezwał do wykazania szczególnego interesu publicznego dla ich udostępnienia, natomiast w piśmie z dnia 4 lutego 2014r. uznał, że informacje w postaci kart tytułowych projektów budowlanych nie stanowią informacji publicznej. Następnie decyzją z dnia [...] Starosta odmówił I. żądanych informacji, argumentując, że mają one charakter informacji przetworzonych, a wnioskodawczyni nie przedstawiła powodów szczególnie istotnych dla interesu publicznego uzasadniających ich udostępnienie. Organ dowodził, że z informacją publiczną "prostą" mamy do czynienia wówczas, kiedy znajduje się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, a jej udostępnienie nie wiąże się z angażowaniem podatkowych sił czy środków osobowych lub finansowych. Informacja ta może wówczas zostać udostępniona "od ręki". W przypadku kopii decyzji, o które wystąpiono wymagane jest usunięcie danych chronionych prawem (zanonimizowanie) i to całego roku 2013. W decyzjach, oprócz danych stron postępowania, w tym danych adresowych inwestorów, znajdują się też informacje o przeznaczeniu obiektów oraz dokładnej lokalizacji, które to dane pomimo, że są informacją publiczną, to prawo do tej informacji podlega ograniczeniu z uwagi na prywatność osoby, której tych pozwoleń udzielono. Ponadto w decyzjach o pozwoleniu na budowę zawarte też są informacje o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego autora projektu, które to informacje są powszechnie dostępne na stronach internetowych właściwych samorządów zawodowych, co automatycznie eliminuje możliwość uzyskania informacji w drodze wniosku ( art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ). Ponadto pozyskanie tych informacji wymaga zaangażowania znacznych środków osobowych, co negatywnie wpłynie na tok realizacji nałożonych na niego ustawowych zadań. W ocenie Starosty powyższe oznacza, że pozyskana w ten sposób informacja publiczna, składająca się z sumy informacji prostych jest informacją przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i może zostać udostępniona jedynie po ujawnieniu szczególnie istotnego znaczenia dla interesu publicznego, czego jednak nie wykazano. Powołując się na orzecznictwo organ zaznaczył, że pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym. Jest ono znaczeniowo węższe od pojęcia interesu społecznego, gdyż odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa i innych podmiotów publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Szczególnie istotną dla interesu publicznego informacją jest informacja, która ze względu na rodzaj, czas, miejsce, sposób, okoliczności rozstrzygnięcia i późniejszej realizacji w istotnym zakresie wpływa lub może wpłynąć na wykonywanie przez podmioty władzy publicznej ich uprawnień i obowiązków. W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa. Pojęcie informacji "szczególnie istotnych dla interesu publicznego" oznacza zatem interes niezwykły, charakteryzujący się czymś osobliwym, mający nadzwyczajne znaczenie. Starosta zwrócił uwagę, że w orzecznictwie żądanie I. A. udzielenia informacji o nazwiskach autorów wszystkich projektów architektonicznych zatwierdzonych w określonym terminie, a także o ich liczbie i adresach inwestycji uznane zostało za żądanie udzielenia informacji przetworzonej i wykonywanie ustawowych zadań przez izbę architektów nie wystarczy do stwierdzenia, że ma ona szczególny interes publiczny w ujawnieniu informacji i że może ich żądać. Jeśli chodzi zaś o strony tytułowe projektów budowlanych Starosta wyjaśnił, że nie są wiadomością odnoszoną do władz publicznych, a także odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa przez co nie są informacjami publicznymi. Strony tytułowe projektów budowlanych nie są treścią dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treścią wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych. Nie stanowią treści dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności. Projekty budowlane są jedynie zatwierdzane decyzją o pozwoleniu na budowę. Ponadto projekt budowlany jako oprawiona całość, zabezpieczona przed dekompletacją (§ 6 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego), jest utworem objętym ochroną przez prawo autorskie i na mocy art. 33 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych wolno korzystać z takich utworów jedynie dla celów bezpieczeństwa publicznego lub na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub prawodawczych oraz sprawozdań z tych postępowań. Po rozpoznania odwołania I. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] rozstrzygnięcie Starosty utrzymało w mocy. Także ten organ uznał, że wniosek w całości dotyczy informacji przetworzonej. Wskazując na orzecznictwo dowodził, że ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej. Zdaniem Kolegium, szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów (decyzji i stron tytułowych projektów), może wymagać działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, zakłócających normalny tok działania podmiotu zobowiązanego. Zobowiązanie organu do podjęcia takich czynności pozostawałoby w sprzeczności z zamiarem ustawodawcy i treścią art. 3 ust. 1 pkt 1. ustawy, który ma przeciwdziałać zalewom wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetwarzanej dla realizacji np. celów komercyjnych lub osobistych. Kolegium nie podzieliło jednak poglądu Starosty, według którego strony tytułowe projektów budowlanych nie są informacjami publicznymi. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, projekt budowlany, zatwierdzony ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej - taki projekt budowlany stanowi informację publiczną. Jednak uchybienie to jest bez znaczenia, bowiem, nie tylko kopie decyzji, ale również kopie stron tytułowych projektów budowlanych z całego 2013 r. stanowią informację przetworzoną. Informacją przetworzoną jest również sporządzenie zestawienia dla wszystkich pozwoleń na budowę, w których występuje projekt zagospodarowania lub część architektoniczna lub łącznie oba elementy projektu budowlanego. Pomimo, iż informacja ta składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być jednak uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór (zestawienie) nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma gotowego takiego zestawienia, natomiast prowadzi rejestr wydanych pozwoleń na budowę i przechowuje zatwierdzone projekty budowlane, a także inne dokumenty objęte pozwoleniem na budowę, co najmniej przez okres istnienia obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 3. Ponieważ Izba nie wykazała, aby żądana informacja była szczególnie istotna dla interesu publicznego odmowa jej udzielenia była uzasadniona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego O. I. A., zarzucając decyzji Kolegium błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, niezastosowanie się do zasady pogłębiania zaufania do Państwa oraz błędne uznanie żądanej informacji za informację przetworzoną, wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty W. W ocenie skarżącej przyjęte przez organy założenie, zgodnie z którym żądana informacja stanowi informację przetworzoną dlatego, że wymaga zanonimizowania połączonego z zaangażowaniem znacznych (według organu) środków osobowych co miałoby negatywnie wpływać na tok realizacji nałożonych na niego zadań jest błędne. Skarżąca zaznaczyła, że pojęcie "normalnego toku działania" jest pojęciem nieostrym, a organ w żaden sposób nie jest uprawniony do oceniania w sposób subiektywny zamiaru ustawodawcy. W ocenie skarżącej przygotowanie i nadesłanie kserokopii decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę oraz stron tytułowych projektów budowlanych nie wymaga od organu merytorycznej analizy, gdyż za takim stanowiskiem nie przemawia jedynie odnalezienie i skserowanie wybranych strony tytułowych. Cała operacja sprowadza się do ręcznego przygotowania i skserowania wybranych kart. Nie sposób również mówić o wymaganiu ekspertyzy, analiz czy obliczeniach zestawień statystycznych, a co za tym idzie decyzja organu jest tym bardziej niezrozumiała. Skarżąca zwróciła uwagę, że powoływane przez organy orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, mające potwierdzać ich stanowisko, dotyczą uzyskania informacji publicznej przetworzonej. W tym zaś przypadku chodzi o udostępnienie informacji prostej. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 4 ust. 1 pkt.1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności organy władzy publicznej. Oczywiste jest, że starosta jako organ architektoniczno-budowlany zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 1409 ze zmianami ) jest organem władzy publicznej w rozumieniu ustawy, posiadającym informacje o prowadzonych przez siebie postępowaniach i wydanych pozwoleniach na budowę. Jest on więc zobowiązany z mocy wspomnianego art. 4 ust. 1 ustawy co do zasady do udostępnienia informacji publicznej (z zastrzeżeniem powoływanego art. 5 ust. 1 i 2 zezwalającego na odmowę informacji z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych i prawa do prywatności). Trafne jest również spostrzeżenie Kolegium co do charakteru żądanej informacji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tejże ustawie. Stosownie do unormowania art. 6 ust.1 pkt. 4 lit. a) tiret pierwszy ustawy udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postaci dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć. W myśl natomiast art. 6 ust. 2 dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Trzeba przy tym zaznaczyć, że informacją publiczną są wiadomości dotyczące faktów, zarówno wytworzone przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie skierowane do tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 736/12 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych i wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1797/10 – Lex nr 1113061). W tym kontekście nie powinno budzić wątpliwości, że decyzje administracyjne, kserokopii których domaga się skarżąca, są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy, gdyż zawierają treść oświadczenia woli utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 83/10 – Lex nr 595563), a zatem posiadają status informacji publicznej. Podobnie ocenić należy projekt budowlany. Z przepisów powołanej już ustawy prawo budowlane wynika, że podlega on zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w odrębnej decyzji, poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 i 5 ). Projekt ten stanowi integralną część decyzji administracyjnej, podlega zatem ujawnieniu w takim samym zakresie jak sama decyzja administracyjna. Na akceptację zasługuje także przyjęte przez organy rozpoznające sprawę założenie o przetworzonym charakterze żądanych informacji. Wprawdzie ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej, to jednak w literaturze i orzecznictwie przeciwstawia się temu pojęciu kategorię informacji prostej, jako pozwalającej na prawidłową ocenę jej istoty. Uznaje się zatem, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą w przyjętej treści i postaci chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. W wyroku z dnia 3 listopada 2009r. I OSK 735/09 opubl. w CBOSA ) sąd akcentował, że informacja przetworzona wymaga podjęcia określonego działania przez organ w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji będącego w jego posiadaniu, z którego to zbioru uzyskana zostanie informacja publiczna. Konsekwentnie w wyroku z dnia 17 czerwca 2010r. ( I OSK 495/10 i podana tam literatura opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że za przetworzoną należy uważać taką informację, do której wytworzenia konieczne jest zaangażowanie podmiotu (jego pracowników) przygotowujących informację. Dlatego też za przetworzenie należy uznać wszystkie te działania, które nie przybierają postaci wyłącznie technicznego przeniesienia danych. A contrario jako przetworzenie należy rozumieć odpowiednie zestawienie konkretnych danych z określonego okresu, przybierające postać różnego rodzaju porównań, wyliczeń, odniesień itp. Do tego tez wątku Naczelny Sąd Administracyjny nawiązał w wyroku z dnia 9 sierpnia 2011r. ( I OSK 977/11 opubl. w CBOSA ) dowodząc, że za informację przetworzoną może zostać uznany zbiór informacji prostych, jeśli jego utworzenie wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności, gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca. Według sądu zbiór takich informacji nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów ( tak też w wyroku z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1365/11, z dnia 9 sierpnia 2011r. I OSK 792/11, 5 grudnia 2013r. I OSK 1857/13 oraz 17 października 2006r. I OSK 1347/05 opubl. w CBOSA ). Podzielając ten punkt widzenia za przekonujące uznać należy stanowisko stosownie do którego żądanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz kopii pierwszych stron tytułowych projektów budowlanych stanowiących załączniki do decyzji o pozwoleniu na budowę za okres 2013r. lub zestawień dla wszystkich pozwoleń na inwestycje w których występuje projekt zagospodarowania lub część architektoniczna lub łącznie oba elementy projektu budowlanego, zgodnie z wymogami art. 34 prawa budowlanego należy uznać za informację przetworzoną. Sąd rozpoznający niniejszą skargę aprobuje pogląd, zgodnie z którym w pewnych sytuacjach szeroki zakres wniosku (tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie za okres roku) wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Trzeba podkreślić, że wprawdzie z mocy art. 82b ust. 1 i 1a prawa budowlanego organy architektoniczno - budowlane prowadzą rejestr wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę, a według art. 34 ust.1 tej ustawy projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno – budowlany stanowią integralną część projektu budowlanego zatwierdzanego decyzją o pozwoleniu na budowę, to jednak nie w każdym przypadku są one elementami obligatoryjnymi. Według art. 34 ust.3a projekt zagospodarowania działki lub terenu nie jest konieczny w przypadku projektu budowlanego przebudowy lub montażu obiektu budowlanego, jeżeli zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym nie jest wymagane ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ( art. 34 ust. 3a ), natomiast projektu architektoniczno – budowlanego nie stosuje się do projektu budowlanego budowy lub przebudowy urządzeń budowlanych bądź podziemnych sieci uzbrojenia terenu, jeżeli całość problematyki może być przedstawiona w projekcie zagospodarowania działki lub terenu ( art. 34 ust. 3b). Dla zadośćuczynienia żądaniu skarżącej niezbędne byłoby zatem dokonanie przeglądu prowadzonych spraw administracyjnych i sporządzenie zestawu pozwoleń na budowę w sposób wskazany przez wnioskodawcę, a więc tych w których nie było potrzeby sporządzania projektu zagospodarowania działki lub terenu, w których zbędny był projekt architektoniczno – budowlany oraz zawierających oba te elementy. Bez wątpienia przygotowanie kopii decyzji o pozwoleniu na budowę, stron tytułowych projektów budowlanych lub zestawienia decyzji jakiego domaga się skarżąca wymaga analizy posiadanego zasobu dokumentów i dokonania ich wyboru według wskazanych kryteriów. Biorąc pod uwagę znaczny zakres czasowy obejmujący żądane informacje wymagałoby to również istotnego zaangażowania pracowników organu, co w konsekwencji może wpłynąć negatywnie na bieżące wykonywanie zadań przez organ. Co więcej, w szeregu orzeczeń dotyczących żądania udzielenia informacji publicznej przez O. I. A. Naczelny Sąd Administracyjny wskazując na powyższy przepis zwrócił uwagę na możliwość dostępu do informacji publicznej właśnie przez wgląd do wspomnianego rejestru prowadzonego na postawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów rejestrów: wniosków o pozwolenie na budowę oraz decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 120, poz. 1129 ze zm.), w którym zawarte są dane co do nazwy, rodzaju i adresu zamierzenia budowlanego(inwestycji) oraz nazwiska autora projektu, jego specjalności, zakresu, numeru uprawnień budowlanych i wpisu na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Z kolei dane co do numeru uprawnień i wpisu na liście członków izby samorządu zawodowego można skonfrontować z informacjami będącymi w posiadaniu poszczególnych Izb, dostępnych również internetowo. Jest to o tyle istotne, że przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej ( wyroki NSA z dnia 5 września 2013r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13 opubl. w CBOSA ). W efekcie organy trafnie zaznaczyły konieczność wykazania się przez I. A. szczególnym interesem publicznym dla udostępnienia żądanych informacji w trybie art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro wnioskodawczyni takiego interesu nie przedstawiła, odmowa udzielenia informacji jest uzasadniona. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.