II SA/Lu 560/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2010 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej scalenia gruntów oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu wniosku H. i B. małż. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1989 r. nr [...] dotyczącej zatwierdzenia projektu scalenia gruntów położonych na terenie wsi B., gm. L. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 1 grudnia 2009 r. H. i B. małż. G. zwrócili się do Wojewody Lubelskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1989 r. znak [...] w przedmiocie scalenia gruntów położonych na terenie wsi B. gm. L. w części dotyczącej scalenia działek posiadających aktualne numery geodezyjne [...] i [...]. Według skarżących, przy scaleniu została naruszona granica między tymi działkami. Przed scaleniem granica była w linii prostej. Po scaleniu, przebieg granicy to linia łamana w trzech miejscach i na żadnym odcinku nie jest zgodna z wcześniejszą granica. Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2009 r. Wojewoda Lubelski przekazał w/w wniosek do rozpatrzenia według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2010 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1989 r. nr [...] dotyczącej zatwierdzenia projektu scalenia gruntów położonych na terenie wsi B., gm. L. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przywołując treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów stwierdził, iż nie można uznać, iż przedmiotowa decyzja został wydana z rażącym naruszeniem tego ostatniego przepisu. Zgodnie z jego treścią, grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie. W kontekście tego przepisu organ podniósł, iż wbrew podnoszonym twierdzeniom, H. G. wyraził zgodę na objęcie scaleniem jego zabudowanych nieruchomości i dokonanie rozliczenia wartości zabudowań na nich posadowionych. W aktach postępowania scaleniowego brak jest jakiegokolwiek sprzeciwu H. G.co do przeprowadzenia scalenia obejmującego jego zabudowane działki. Nadto organ zauważył, iż H. G. brał czynny udział w prowadzonym postępowaniu scaleniowym, czego potwierdzeniem jest jego wybór do komisji utworzonej do rozpatrywania zastrzeżeń, wniesienie przez niego zastrzeżeń do niezabudowanej działki nr 275 poprzez wyrównanie szerokości tej działki, żeby była z obu stron jednakowej szerokości bądź zabranie użytków rolnych w tej działce i wydzielenie w innym miejscu o podobnej klasie przydatnym pod zasiew pszenicy (zastrzeżenia te nie zostały uwzględnione co uzasadnione zostało na stronie 14 przedmiotowej decyzji) oraz oświadczenie, iż pozostałe działki przyjmuje on bez zastrzeżeń (operat techniczny akt postępowania scaleniowego nr rob. GUUR-4011-s-46/86, k. 18), a także zapis operatu technicznego dotyczący należnego mu ekwiwalenty osobiście przez niego podpisany (operat techniczny akt postępowania scaleniowego nr rob. GUUR-4011-s-46/86, k. 142). Ponadto organ wskazał, iż akta postępowania scaleniowego zawierają podpisy H. G. (dowodzi jego aktywności w procesie scaleniowym) widniejące na sporządzonych w toku postępowania scaleniowego dokumentach, takich jak lista obecności uczestników scalenia na ogólnym zebraniu z ogłoszenia zasad szacunku gruntów, protokół z zebrania ogólnego mieszkańców wsi B. odbytego w dniu 6 września 1989 r., powiadomienie w sprawie okazania projektu scalenia wsi B. z dnia 5 września 1989 r. Powyższe, zdaniem Kolegium, świadczy o tym, że H. G. brał czynny udział w postępowaniu scaleniowym oraz że wyraził zgodę na objęcie scaleniem wszystkich stanowiących jego własność nieruchomości i dokonanie stosownych rozliczenia wartości zabudowań w innej niż gotówkowa formie (w formie przyznania innych gruntów co wynika z operatu technicznego scalenia nieruchomości). Jego zastrzeżenia natomiast, rozpatrzone przedmiotową decyzja (str. 14) dotyczą niezabudowanej działki o nr 275 i to jedynie w zakresie jej szerokości, nie zaś objęcia jej scaleniem w ogóle. H. i B. małż. G. wystąpiły z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją, zarzucając, że decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności jest wadliwa, gdyż zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów grunty zabudowane mogą być scalone tylko na wniosek właściciela. Skarżący nigdy takiego wniosku nie składali, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie powołuje się na taki wniosek. Wniosek taki musi być złożony na piśmie i pochodzić od właścicieli. Skarżący H. G. takiego wniosku nie złożył, a nawet jakby złożył to i tak taki wniosek nie byłby ważny, gdyż H. G. był jedynie współwłaścicielem gospodarstwa rolnego, co uszło uwadze Kolegium. Skarżący podnieśli. iż fakt udziału skarżącego H. G. w toku postępowania scaleniowego nie jest tożsamy ze złożeniem wniosku o objęcie scaleniem działek zabudowanych. Po rozpatrzeniu powołanego wniosku, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1989 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że postępowanie scaleniowe we wsi B. zostało wszczęte na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekraczał połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Cel scalenia organ pierwszej instancji uzasadnił tym, że we wsi B. istnieje uciążliwa szachownica gruntów oraz tym, że zakończone zostały prace melioracyjne we wsi. Zatem - zdaniem Kolegium - przeprowadzenie scalenia o ww. założeniach nie wymagało wniosku właściciela przedmiotowego gruntu, gdyż podstawowym jego celem nie było scalenie jedynie gruntów zabudowanych. Jak wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania do obszaru scalenia włącza się wszystkie grunty wsi B.. Włączenie do scalenia przedmiotowych działek o nr [...] i [...] dopuszczało przeprowadzenie przez geodetę projektanta drobnych regulacji przebiegu granic w gęstej zabudowie działek siedliskowych - o czym mowa jest we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Nadto w decyzji z dnia 10 października 1989 r. Naczelnik Gminy L. nie uwzględnił zastrzeżenia H. G., które zgłoszone zostało do działki nr 275. Z akt sprawy nie wynika, by strona kwestionowała działki mające aktualne numery geod. 702 i 703. Zdaniem Kolegium skoro postępowanie scaleniowe wszczęte było w trybie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, nie wymagało to wniosku właścicieli gruntów zabudowanych, ponieważ scaleniu nie podlegały wyłącznie grunty zabudowane. Obszar scalenia obejmował grunty 508 gospodarstw rolnych, grunty PFZ i grunty RSP. Scalenie dotyczyło gruntów wsi B. i nie naruszało ono art. 2 ust. 3 ustawy, ponieważ nie ograniczało się ono do gruntów zabudowanych, stanowiących własność H. i B. małż. G. Celem jego była poprawa struktury obszarowej gruntów 508 uczestników scalenia. Zdaniem Kolegium nie jest możliwe, by przy tak wielkim zakresie scalenia nie doszło do regulacji przebiegu granic. Istotne zmiany w gospodarstwach wynikające ze scalenia wymienione zostały w części III rozstrzygnięcia decyzji scaleniowej. Nadto Kolegium podtrzymało spostrzeżenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie tego, że skarżący H. G. brał aktywny udział w procesie scalenia nie wnosząc nigdy zastrzeżeń co do przebiegu granic gruntów zabudowanych. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi H. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący zarzucając decyzji naruszenie art. 7, 77 § 1 , 80, 156 § 1 pkt 2 oraz 157 § 2 k.p.a wniósł o jej uchylenie i zwrot kosztów postępowania. W jego ocenie organ skupił się wyłącznie na spełnieniu celu przedmiotowego scalenia jakim była poprawa struktury obszarowej gospodarstw rolnych oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych. Pominięto natomiast całkowicie zarzut skarżącego, iż przeprowadzenie scalenia wymagało w sposób bezwzględny wniosku uprawnionych właścicieli nieruchomości zabudowanych. Takiego wniosku nie zastąpi fakt uczestniczenia przez skarżącego w postępowaniu. Postępowanie to jest bowiem pisemne, sformalizowane i organy nie mogą dokonywać nadinterpretacji zdarzeń celem sanowania swoich decyzji. Zdaniem skarżącego także przepisy ustawy nie wprowadzają możliwości wszczęcia postępowania z urzędu, jeżeli scaleniu miałyby podlegać także nieruchomości niezabudowane. Przeciwnie, prawidłowa wykładnia przepisów prowadzi do wniosku, iż jeśli scaleniem miałyby być objęte grunty zabudowane, to już w celu jego przeprowadzenia konieczny jest wniosek właścicieli tychże gruntów. Z tych względów Kolegium winno z urzędu stwierdzić nieważność decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1989 r. dotyczącej zatwierdzenia projektu scalenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W ocenie sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie w sprawie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Ponadto w postępowaniu o stwierdzenie nieważności bierze się stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa przewidującego jako przesłankę stwierdzenia nieważności wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Uznanie określonego naruszenia prawa jako rażącego wymaga zbadania następujących przesłanek: - oczywistość naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony, skutków ekonomicznych lub gospodarczych, które wywołuje przedmiotowa decyzja. Oczywistość naruszenia oznacza sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W stanie niniejszej sprawy SKO odmówiło (po wszczęciu postępowania na wniosek stron) stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1989 r. Nr [...] dotyczącej zatwierdzenia projektu scalenia gruntów położonych na terenie wsi B. Gmina L. Z ustaleń faktycznych wynika, że postępowanie scaleniowe wsi B. zostało wszczęte na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar 693,23 przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia 1284,67 ha. Nie noszą zatem dowolności. Ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że scalenia polegające na poprawie struktury obszarowej gospodarstw rolnych oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych jest zgodny z art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 1982 Nr 11 , poz. 80 ze zm.). Jak wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania (k.11 akt postępowania scaleniowego) włączenie do scalenia działek o ówczesnych nr 3150 i 315b dopuszczało przeprowadzenie przez geodetę – projektanta drobnych regulacji przebiegu granic w gęstej zabudowie działek siedliskowych. Podzielić należy więc stanowisko SKO w Lublinie, że objęte decyzją postępowanie scaleniowe wszczęte było w trybie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów. Powoływany przez skarżącego przepis art. 21 pkt 3 cyt. ustawy o scaleniu i wymianie gruntów miałby zastosowanie wówczas gdyby w wyniku przeprowadzonych prac scaleniowych skarżący utracił własność działek siedliskowych. Drobne regulacje przebiegu granic w gęstej zabudowie działek siedliskowych – co miało miejsce w stanie faktycznym sprawy - nie dawały podstawy do zastosowania wskazanego wyżej przepisu. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, iż decyzja zatwierdzająca projekt scalenia gruntów położonych na terenie wsi B. Gm. L. Nr [...] z dnia [..] października 1989 r. w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto, że jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Z powyższych przyczyn na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.