II SA/Lu 561/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Paulina Gąsławska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi T. Dz. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wojewoda L. decyzją z dnia 5 października 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania T. D. od decyzji Starosty L. z dnia 5 sierpnia 2009 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. L. Spółce z o.o. w C. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego na działkach o numerach: [...]46, [...]47, [...]48, [...]49/1, [...]50, [...]43/2, [...]44/1, [...]44/3, [...]45 i [...]49/3 wraz z komunikacją wewnętrzną z miejscami parkingowymi na działkach o numerach: [...]43/2, [...]44/1, [...]45, [...]46, [...]47, [...]48, [...]49/1 i [...]50, tymczasowym zjazdem z drogi krajowej nr 82 na działkach o numerach: [...]7/3, [...]50 i [...]49/1, zjazdem z drogi gminnej na działkach o numerach: [...]42/16, [...]43/1 i [...]43/2, zjazdem z drogi powiatowej na działkach o numerach [...]4 i [...]46, przyłączem wodociągowym z zewnętrzną instalacją wodociągową na działkach o numerach: [...]42/16, [...]43/1, [...]43/2, [...]44/1, [...]45 i [...]46, kanalizacją sanitarną z przyłączami na działkach o numerach: [...]50, [...]49/1, [...]48, [...]46 i [...]45, kanalizacją deszczową na działkach o numerach: [...]50, [...]49/1, [...]48, [...]46, [...]45, [...]44/1 i [...]47, oświetleniem zewnętrznym na działkach o numerach: [...]46, [...]45, [...]44/1, [...]49/1, [...]43/2 i [...]47, pylonem reklamowym na działce nr [...]43/2, przyłączami energetycznymi zalicznikowymi na działkach o numerach: [...]50, [...]49/1, [...]48 i [...]46, siecią gazową z przyłączami na działkach o numerach: [...]50, [...]49/1, [...]48 i [...]46, siecią gazową z przyłączami na działkach o numerach: [...]48, [...]49/1, [...]46 i [...]45 oraz magazynu na fajerwerki na działce nr [...]49/1 w L., zlokalizowanych przy ul. P. i ul. C. – utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że opisaną na wstępie decyzją organ pierwszej instancji, po rozpoznaniu wniosku G. L. Spółki z o.o. w C. z dnia 10 czerwca 2009 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę wskazanego w tej decyzji pawilonu handlowego wraz ze zjazdami z drogi i infrastrukturą techniczną, przy ul. P. i ul. C. w L. Do wniosku inwestor dołączył wymagane przepisami prawa dokumenty, w tym, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sprawie zostało przeprowadzone postępowanie, zakończone decyzją Burmistrza L. z dnia 10 marca 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, z której wynika, iż brak jest podstaw do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określenia warunków realizacji planowanego przez inwestora przedsięwzięcia. W decyzji tej określono niezbędne działania, które winien podjąć inwestor w celu minimalizacji uciążliwości dla środowiska oraz ochrony działek sąsiednich. Projekt budowlany złożony przez inwestora spełnia wszystkie powyższe wymogi. Wojewoda podkreślił, iż planowana inwestycja jest zgodna z zapisami planu miejscowego. W związku z tym, że odwołująca się użytkuje należącą do niej działkę nr ewid. [...]44/3 jako sad, mimo iż działka ta, w świetle zapisów planu, znajduje się w obszarze przeznaczonym pod usługi, to jej zarzuty dotyczące osiadania zanieczyszczeń na owocach wyprodukowanych na tej działce oraz wzmożonej emisji spalin i hałasu w wyniku realizacji projektowanej inwestycji, nie mogą być uwzględnione. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła T. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca zarzucił organom naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez nieustalenie stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej oraz uchybienie zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, art. 32 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa, art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez odstąpienie od przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz art. 34 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego naruszającego przepisy techniczno-budowlane. Skarżąca podkreśliła, iż stanowiąca jej własność działka nr ewid. [...]44/3 z naruszeniem prawa objęta została udzielonym w niniejszej sprawie pozwoleniem na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd ocenia legalność tejże decyzji w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu jej wydania. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Zaskarżoną decyzją Wojewoda L., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia 5 sierpnia 2009 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą G. L. Spółce z o.o. w C. pozwolenia na budowę wskazanego w tej decyzji pawilonu handlowego wraz ze zjazdami z drogi i infrastrukturą techniczną, przy ul. P. i ul. C. w L. Pozwolenie na budowę, jak wynika z decyzji organów obu instancji, dotyczyło w szczególności budowy pawilonu handlowego m.in. na działce o numerze ewidencyjnym [...]44/3, której współwłaścicielką jest skarżąca. Postanowieniem z dnia 18 listopada 2009 r. Wojewoda L., działając na podstawie art. 113 § 1 k.p.a., sprostował z urzędu zaskarżoną decyzję, poprzez "wykreślenie omyłkowo wpisanej działki nr ewid. [...]44/3 w wierszu 14 na pierwszej stronie decyzji". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 14 maja 2010 r., nr [...], uchylił jednak to postanowienie w całości i umorzył postępowanie Wojewody w tym zakresie, wskazując, iż mylne wskazanie w decyzji o pozwoleniu na budowę numeru ewidencyjnego działki nie może być konwalidowane w drodze postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki. Powyższe postanowienie GINB nie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego i stało się prawomocne (k. 41 akt adm. II inst.). Oznacza to, iż zaskarżona decyzja pozostaje w obrocie prawnym w brzmieniu nadanym mu przez organ drugiej instancji w dacie jej wydania. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa", pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym przepis art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy wprowadza wymóg dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w świetle art. 3 pkt 11 ustawy, oznacza tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż inwestor nie złożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, oznaczoną jako działka nr ewid. [...]44/3, o pow. 0,1287 ha, położonej w rejonie ulic P. i C. w L. Działka ta stanowi współwłasność w częściach równych: J. D., M. D. i skarżącej T. D. (k. 22 akt adm. I inst.). Należy również podkreślić, iż, jak wynika z akt administracyjnych, inwestor w dniu 7 lipca 2009 r. złożył organowi pierwszej instancji "sprecyzowany co do zakresu inwestycji i jej lokalizacji wniosek i projekt budowlany", z którego wyraźnie wynika, że zamierzenie inwestycyjne obejmuje wskazaną wyżej działkę nr ewid. [...]44/3 (k. 14, 18 akt adm. I inst., t. I część 1.1 projektu budowlanego). Wobec kategorycznego brzmienia powołanego art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy brak było więc podstaw do udzielenia pozwolenia na budowę w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się do złożonych na rozprawie przed Sądem w dniu 28 października 2010 r. przez pełnomocnika uczestnika postępowania G. L. Spółki z o.o. w C. kopii decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 16 marca 2010 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie oraz decyzji Starosty L. z dnia 11 października 2010 r., nr [...], w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazać należy, iż nie mają one wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. W ocenie Sądu nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie stało się bezprzedmiotowe, gdyż decyzje te podjęte zostały po wydaniu zaskarżonej decyzji, Sąd zaś, jak wskazano wyżej, ocenia prawidłowość tej decyzji według stanu prawnego i faktycznego z dnia jej wydania. Ubocznie jedynie podnieść należy, iż jakkolwiek wskazane decyzje nie podlegają kontroli Sądu w niniejszej sprawie, to ich treść może nasuwać wątpliwości co do zgodności tych decyzji z prawem. Decyzja PINB w L. z dnia 16 marca 2010 r., udzielająca inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego pawilonu handlowego wraz ze zjazdami z drogi i infrastrukturą techniczną, wskazuje jako objętą zrealizowanym obiektem budowlanym działkę nr ewid. [...]44/3, co do której inwestor nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane. Decyzja Starosty L. z dnia 11 października 2010 r., zmieniająca na podstawie art. 155 k.p.a., wskazaną na wstępie decyzję własną organu z dnia 5 sierpnia 2009 r. o pozwoleniu na budowę, została wydana po zrealizowaniu przez inwestora przedmiotowego obiektu, co wynika z powołanej decyzji PINB w L. z dnia 16 marca 2010 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc w istocie wydanie "nowego" pozwolenia na budowę, obejmującego inne rozwiązania niż wynikające z decyzji pierwotnej, po zakończeniu robót budowlanych objętych tym pozwoleniem, jest w świetle przepisów ustawy niedopuszczalna. W myśl bowiem art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 4a ustawy nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Ponadto, w trybie art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być uchylona lub zmieniona, ale wyłącznie za zgodą wszystkich stron postępowania. Decyzja Starosty L. z dnia 11 października 2010 r., jak wynika z jej treści, nie została doręczona skarżącej. Z decyzji tej nie wynika w żaden sposób, by skarżąca brała udział w postępowaniu zakończonym wydaniem tejże decyzji i by wyraziła zgodę na zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 5 sierpnia 2009 r., kończącej postępowanie, w którym była stroną. Zgodność z prawem decyzji PINB w L. z dnia 16 marca 2010 r. o pozwoleniu na użytkowanie obiektu oraz decyzji Starosty L. z dnia 11 października 2010 r., zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę może być jednakże przedmiotem oceny w odrębnym postępowaniu, a nie w sprawie niniejszej. Wskazane wyżej naruszenia przepisów ustawy uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie ulega bowiem wątpliwości, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewoda L. ponownie rozpatrzy odwołanie skarżącej, uwzględniając wszystkie przedstawione wyżej uwagi. W związku z uchyleniem zaskarżonej decyzji, nie jest konieczne szczegółowe odniesienie się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów. Sprawa niniejsza zostanie bowiem ponownie rozpoznana w jej całokształcie przez organ odwoławczy, który zobowiązany będzie ustosunkować się do wszystkich zarzutów skarżącej podniesionych w toku postępowania. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.