II SA/Lu 561/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Powiatowych [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia ..... Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ... nakazał Zarządowi Dróg Powiatowych ... regulację powierzchni pokrywy studni kanalizacji deszczowej usytuowanej w osi jezdni drogi powiatowej nr .. – ulicy B. na wysokości ulicy K. w ... z powierzchnią nawierzchni jezdni oraz wyrównanie jezdni wokół tej studzienki w terminie do 16 maja 2014r. Organ ustalił, że na przedmiotowej działce znajduje się nieznacznie odkształcony w stosunku do poziomu jezdni właz studni kanalizacji deszczowej, a jezdnia wokół niego jest zapadnięta i popękana, z ubytkami masy bitumicznej. Właścicielem studzienki jest Urząd Gminy w ..., a zarządcą drogi Zarząd Dróg Powiatowych w ..., zgodnie z uchwałą Rady Powiatu ... z siedzibą w ..z dnia 26 stycznia 1999r., nr ... W związku z powyższym organ I instancji, mając na uwadze art. 20 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nakazał temu Zarządowi usunięcie wskazanych w decyzji nieprawidłowości. W odwołaniu Zarząd Dróg Powiatowych w ... podnosił, że nakaz powinien być skierowany do właściciela studzienki, którym jest Gmina ..., a nie do niego jako zarządcy drogi. Zdaniem Zarządu zapadnięcie studzienki wraz z pokrywą nie zostało spowodowane ruchem kołowym, lecz czynnikami zewnętrznymi, w szczególności związanymi z posadowieniem studzienki na kanale burzowym. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia .. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ... uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku ustalając go na dzień 16 czerwca 2014r., a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. Organ odwoławczy ustalił, że właścicielem ulicy B. w .. (drogi powiatowej nr ..) jest Powiat .., a zarządcą dróg powiatowych – zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych – zarząd powiatu. Z § 2 uchwały Rady Powiatu .. z siedzibą w .. z dnia ... wynika, że obowiązki Zarządu Powiatu ... w zakresie utrzymania i ochrony dróg powiatowych pełni Zarząd Dróg Powiatowych w ... Z kolei z § 4, § 5 i § 6 ust. 1 pkt 5 Statutu tego Zarządu, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Powiatu z dnia 30 czerwca 2006r., nr XXXII/282/06, Zarząd ma za zadanie utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Z tego względu organ odwoławczy za prawidłowe uznał skierowanie nakazu regulacji powierzchni pokrywy przedmiotowej studni oraz wyrównanie jezdni wokół niej do Zarządu Dróg Powiatowych w .... W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Zarząd Dróg Powiatowych w ... domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji. Skarżący ponownie podniósł, że decyzja powinna być skierowana do właściciela studni kanalizacji deszczowej tj. do Miasta i Gminy ... Zdaniem bowiem skarżącego, studzienka taka jest elementem kanalizacji deszczowej (burzowej), która podlega regułom Prawa wodnego i ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Jej właścicielem jest gmina, a administratorem, który m.in. konserwuje urządzenia kanalizacyjne jest zwykle przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, w niniejszej sprawie to PGKiM w ... – nie nastąpiło bowiem przekazanie obowiązku zarządzania kanalizacją deszczową skarżącemu Zarządowi Dróg Powiatowych. Wbrew stanowisku organów, studzienka nie jest więc innym urządzeniem związanym z drogą, za które odpowiada zarządca drogi. Skarżący wskazał przy tym na decyzje administracyjne, z których wynika, że właścicielem i zarządcą sieci kanalizacji deszczowej m.in. na ulicy B. jest Miasto i Gmina ... (decyzja Starosty Powiatowego w ... z dnia .... oraz decyzja Burmistrza ... z dnia .. o warunkach zabudowy), a także mapę projektu budowlanego sieci kanalizacji deszczowej m.in. na ulicy B., która stanowi całość odwodnienia usytuowanego w jezdni drogi powiatowej nr ... na wysokości ulicy K. Organy naruszyły więc – zdaniem skarżącego - art. 20 pkt 4 ustawy o drogach publicznych i art. 61 pkt 1 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wadliwie kierując decyzję do skarżącego, który nie będąc właścicielem studzienki nie może samodzielnie podjąć decyzji o jej remoncie ani ponosić kosztów tego remontu. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie przyczyny zapadnięcia się studzienki, co miało wpływ na wadliwe określenie podmiotu zobowiązanego do jej naprawy. W przekonaniu bowiem skarżącego, sam ruch pojazdów nie spowodowałby wklęśnięcia, odkształcenia i spękania nawierzchni jezdni, gdyby studzienka nie była zapadnięta już wcześniej. Potwierdzone to zostało w protokole z inspekcji telewizyjnej PGKiM z dnia 4 grudnia 2013r., na którą wskazywał organ I instancji, z której wynika, że nie stwierdzono żadnych iniekcji wód gruntowych do studni oraz przyłączonych odcinków kanału, które mogłyby wpływać na zapadanie nawierzchni wokół studni. Za utrzymanie studzienki, jako obiektu budowlanego, w należytym stanie technicznym, a więc również zabezpieczenia przed jej zapadaniem jest odpowiedzialny natomiast – zgodnie z art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego - jej właściciel lub zarządca. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Podstawą materialnoprawną decyzji był przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz.1409 ze zm.), zwanej dalej "Prawo budowlane", stanowiący, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu, mienia lub środowisku (pkt 1) albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia lub środowisku (pkt 2) albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3) albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia (pkt 4) – właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Bezspornie nawierzchnia jezdni ulicy B. (drogi powiatowej nr ...) wokół studzienki kanalizacji deszczowej zlokalizowanej na wysokości ulicy K. w .... jest zniszczona – zapadnięta i popękana z widocznymi ubytkami masy bitumicznej, co świadczy o tym, że jest ona w tym fragmencie w nienależytym stanie technicznym i stanowi zagrożenie dla odbywającego się po tej jezdni ruchu. Zasadnie zatem organ wydał decyzję na podstawie art. 66 Prawa budowlanego w celu wyrównania nawierzchni jezdni i zapewnienia bezpieczeństwa drogowego. Wbrew zarzutom skargi, organ prawidłowo wskazał jako adresata tej decyzji skarżącego – Zarząd Dróg Powiatowych w ... Zarząd ten jest bowiem – co również jest bezsporne – zarządcą m.in. drogi powiatowej nr ... – ulicy B. na podstawie § 2 uchwały Rady Powiatu ... z siedzibą w ... z dnia ..., a zgodnie z § 4 i § 6 ust. 1 pkt 5 Statutu tego Zarządu, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Powiatu z dnia .....obowiązkiem tego Zarządu jest m.in. utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Kierując decyzję do skarżącego, organ prawidłowo oparł się na przepisach Prawa budowlanego oraz ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o drogach publicznych", które w zakresie dotyczącym urządzeń odwadniających i odprowadzających wodę z dróg stanowią lex specialis w stosunku do powołanych w skardze przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 145), zwanej dalej "Prawo wodne" i ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2015r., poz. 139), zwanej dalej "ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę". W świetle przepisów wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem" - urządzenia odwadniające oraz odprowadzające wodę, w tym m.in. studzienki ściekowe stanowią część wyposażenia technicznego dróg. Rozporządzenie zawiera mianowicie dział IV zatytułowany "Wyposażenie techniczne dróg", do którego należą, wymienione w rozdziale 1. " Urządzenia odwadniające oraz odprowadzające wodę". Urządzenia te to m.in. urządzenia ściekowe, zwane "ściekami", (§ 103), stosowane w wypadku, gdy woda powierzchniowa spowodowałaby uszkodzenie elementów korpusu drogi, oraz na obszarze, z którego odprowadzenie wody powierzchniowej bezpośrednio do ziemi lub do odbiornika wody nie jest dopuszczalne. W świetle tego przepisu wody powierzchniowe ze ścieku powinny być odprowadzone ze studzienki ściekowej przykanalikiem do kanalizacji lub w wypadku braku kanalizacji - przykanalikiem do rowu przydrożnego (ust. 3). Studzienki odwadniające drogi są więc urządzeniami związanymi z drogą. Wniosek taki wynika również a contrario z § 140 rozporządzenia, który definiuje infrastrukturę techniczną w pasie drogowym, nie związaną z drogą oraz zasady umieszczania jej w pasie drogowym. Zgodnie z tym przepisem, infrastrukturę taką, a więc nie związaną z drogą, stanowią w szczególności (...) przewody kanalizacyjne nie służące do odwodnienia drogi (...) (pkt 2). Przepis ten podkreśla zatem wyrażoną w dziale IV., rozdziale 1. zasadę, że urządzenia odwadniające znajdujące się w pasie drogowym stanowią infrastrukturę techniczną drogi, a więc są z nią związane. Zgodnie natomiast z art. 20 § 1 ustawy o drogach publicznych utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą (...) należy do zarządcy drogi (...) (pkt 4). Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 61 Prawa budowlanego, który wymienia jako podmioty zobowiązane do utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie i zapewnienia bezpiecznego użytkowania obiektu – właściciela lub tego zarządcę obiektu, co oznacza, że w razie nieprawidłowości, o których mowa w art. 66 Prawa budowlanego, dotyczącego drogi publicznej, w tym urządzeń technicznych z nią związanych, to adresatem decyzji wydanej na podstawie tego przepisu jest zarządca drogi. Prawidłowo zatem organ przyjął, że podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie w należytym stanie technicznym studzienki ściekowej (odwadniającej), będącej urządzeniem technicznym związanym z drogą, odpowiada właściwy zarządca drogi publicznej. To na nim zatem spoczywa obowiązek jej naprawienia w celu zapewnienia bezpiecznego ruchu drogowego. Należy przy tym podkreślić, że obowiązek ten istnieje niezależnie od tego, z jakich powodów studzienka uległa uszkodzeniu. Obowiązujące przepisy nie wprowadzają żadnych wyłączeń z tego obowiązku – zarzuty skargi dotyczące niewyjaśnienia przez organ przyczyn zapadania się przedmiotowej studzienki nie zasługują więc na uwzględnienie. W świetle powołanych przepisów - wbrew zarzutom skargi - w sprawie nie miały zastosowania przepisy Prawa wodnego i ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Obie te ustawy określają zasady korzystania z zasobów wód powierzchniowych, a także zasady gospodarki "ściekami", ale w innym znaczeniu, niż określa to § 103 rozporządzenia. Przepis art. 42 ust.1 Prawa wodnego stanowi, że budowę urządzeń służących do zaopatrzenia w wodę realizuje się jednocześnie z rozwiązaniem spraw gospodarki ściekowej, w szczególności przez budowę systemów kanalizacji zbiorczej i oczyszczalni ścieków. Z kolei przez "system kanalizacji zbiorczej" rozumie się "sieć kanalizacyjną", o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) (art. 9 pkt 13o Prawa wodnego). Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę "sieć" to przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Obie te ustawy definiują przy tym "ścieki" jako wprowadzane do wód lub do ziemi m.in. wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów (art. 2 pkt 8, lit. "c" ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i art. 9 pkt 14 lit. "c" Prawa wodnego). Chodzi zatem o wprowadzanie – za pomocą określonych urządzeń - zanieczyszczeń (w tym pochodzących z dróg) do wód lub ziemi. "Ścieki" natomiast w rozumieniu rozporządzenia – to urządzenia ściekowe odprowadzające wodę opadową z jezdni, a nie urządzenia wprowadzające te zanieczyszczenia do wód lub do ziemi. Stanowią one wprawdzie część szeroko rozumianego systemu kanalizacji, ale w świetle wskazanych definicji nie można przyjąć, że wchodzą one w skład "sieci" w rozumieniu przepisów Prawa wodnego i ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, do której obsługi zasadniczo zobowiązane jest - na podstawie przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, m.in. art. 5 ust. 1 i art. 16 - właściwe przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Z tego względu i w świetle powołanych wyżej przepisów stwierdzić należy, że utrzymywanie w należytym stanie studzienek odwadniających drogi publiczne znajdujących się w pasie drogowym i stanowiących wyposażenie techniczne drogi nie należy do obowiązków takiego przedsiębiorstwa, dlatego w sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy Prawa wodnego i ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, lecz przepis art. 20 § 1 ustawy o drogach publicznych zgodnie z którym, obowiązek ten spoczywa na właściwym zarządcy drogi. Wobec powyższego skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.).