II SA/Lu 563/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. W. i A. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu stwierdzenia nieprawidłowości w obiekcie budowlanym I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Postanowieniem z dnia 15 maja 2013 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpoznaniu zażalenia M. W. i A. W., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 2 kwietnia 2013 r., nr [...], wymierzające wskazanym wyżej osobom karę z tytułu nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym. W uzasadnieniu swego postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że M. W. i A. W., na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 6 maja 2004 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę, wykonali roboty budowlane polegające na przebudowie i nadbudowie budynku po byłej masarni, zlokalizowanego na działce nr "a" położonej przy ul. [...] w [...], z przeznaczeniem na Zakład Usług Pogrzebowych. W dniu 6 grudnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził obowiązkową kontrolę budowy w celu zbadania zgodności przeprowadzonych robót z pozwoleniem na budowę. W wyniku kontroli organ stwierdził nieprawidłowości w zakresie: 1) niezgodności obiektu z projektem zagospodarowania działki, polegającej na wykonaniu muru oporowego przy skarpie i utwardzenia terenu kostką betonową przy budynku, od strony chodnika ul. [...], 2) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W związku z tym, jak wskazał organ odwoławczy, wskazanym na wstępie postanowieniem organ pierwszej instancji wymierzył inwestorom karę 6 000 zł, na podstawie art. 59g w związku z art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko wyrażone w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Zdaniem organu drugiej instancji z protokołu kontroli z dnia 6 grudnia 2012 r. wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że inwestorzy, niezgodnie z projektem zagospodarowania działki, wykonali mur oporowy przy skarpie i utwardzili kostką betonową teren działki przy budynku od strony chodnika ul. [...]. Ponadto inwestorzy, naruszając zapisy projektu architektoniczno-budowlanego, nie zapewnili warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich, gdyż zwiększyli spadek pochylni i wysokości progu przy drzwiach wejściowych ponad projektowane i maksymalne wartości określone w § 70 i § 62 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stwierdzenie powyższych uchybień, zdaniem organu drugiej instancji, obligowało organy nadzoru budowlanego do wymierzenia kary, o której mowa w art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił, że w świetle załącznika do ustawy Prawo budowlane, wskazany obiekt budowlany zaliczony został do kategorii X. Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł, współczynnik kategorii przedmiotowego obiektu (k) wynosi 6,0, zaś współczynnik wielkości obiektu (w) o kubaturze do 2 500 m2 wynosi 1,0. Wymierzona inwestorom kara stanowi sumę kar za każdą stwierdzoną nieprawidłowość i prawidłowo została ustalona przez organ pierwszej instancji w wysokości 6 000 zł (500 zł x 6,0 x 1,0 + 500 zł x 6,0 x 1,0). Skargę do Sądu na postanowienie organu drugiej instancji złożyli M. W. i A. W.. Skarżący podnieśli, że utwardzenie kostką betonową gruntu od strony ul. [...] o szerokości około 1,5 m przy realizowanym przez nich budynku usługowym potraktowali jako opaskę odwadniającą dla wód opadowych, co jest standardem zabudowy w tym terenie. Zdaniem skarżących nieracjonalnym jest nakładanie na nich tak znacznej kary finansowej w związku z wykonaniem utwardzenia terenu oraz pochylni dla niepełnosprawnych, skoro roboty te wymagają jedynie zgłoszenia i mogą zostać zrealizowane w ciągu kilku godzin. Tego rodzaju uchybień nie można w ich ocenie, uznać za istotne odstępstwa od projektu. Skarżący zarzucili również, że mur oporowy przy skarpie istniał już w dacie udzielania pozwolenia na użytkowanie pierwszego etapu inwestycji i wówczas zgodność jego wykonania z projektem budowlanym nie budziła wątpliwości organów nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Podkreślić należy, że Sąd uwzględnił skargę z uwagi na wady, które miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), a które nie zostały podniesione w skardze. Zgodnie z art. 59a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej: "ustawa"), właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrola ta obejmuje sprawdzenie: 1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; 2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), d) wykonania urządzeń budowlanych, e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego; 3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego; 4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu; 5) uporządkowania terenu budowy. W świetle art. 59f ust. 1-5 ustawy w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. W przypadku gdy w skład obiektu budowlanego, z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii. W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, karę oblicza się odrębnie za każdą stwierdzoną nieprawidłowość. Karę stanowi suma tak obliczonych kar. Należy podkreślić, że organy nadzoru budowlanego wymierzając skarżącym – jako inwestorom – karę z tytułu stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 59a ust. 2 ustawy przyjęły, nie uzasadniając w żaden sposób swojego stanowiska w tym zakresie, że zrealizowany przez skarżących obiekt na działce nr "a", położonej przy ul. [...] 3 w [...], przeznaczony na Zakład Usług Pogrzebowych, stanowi budynek kategorii X według załącznika do ustawy. Z treści załącznika do ustawy wynika, że jako kategoria X oznaczone zostały "budynki kultu religijnego, jak: kościoły, kaplice, klasztory, cerkwie, zbory, synagogi, meczety oraz domy pogrzebowe, krematoria". Należy podkreślić, że nawet w razie uznania wskazanego wyżej obiektu za "dom pogrzebowy", co nie zostało wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, brak byłoby podstaw do stwierdzenia, że obiekt ten mieści się w kategorii X. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wspomniany budynek usługowy nie stanowi "budynku kultu religijnego", zaś opisana w załączniku do ustawy kategoria X obiektów budowlanych obejmuje wyłącznie budynki służące "kultowi religijnemu". Okoliczność, że w wykonanym przez skarżących budynku znajduje się pomieszczenie oznaczone jako "kaplica" (jak wynika z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach administracyjnych – k. 70) nie stanowi sama przez się o tym, że wspomniany budynek zrealizowano w celu "kultu religijnego". Zauważyć trzeba, iż Konstytucja w art. 53 zapewnia każdemu wolność sumienia i religii, która obejmuje między innymi wolność uzewnętrzniania indywidualnie lub z innymi, publicznie lub prywatnie, swojej religii przez uprawianie kultu, modlitwę, uczestniczenie w obrzędach, praktykowanie i nauczanie. Nie oznacza to jednak, że każde miejsce, w tym budynek, w którym praktyki religijne są uzewnętrzniane, służy "kultowi religijnemu". Taki charakter mają wyłącznie świątynie i inne miejsca kultu, przeznaczone do tego celu ze swej istoty. W ocenie Sądu nie można stwierdzić, by każdy zakład usług pogrzebowych, który jest nawet wyposażony w kaplicę, stanowił budynek kultu religijnego. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że organ odwoławczy przyjął a priori, nie uzasadniając w żaden sposób swego stanowiska w tym zakresie, że wspomniany budynek stanowi obiekt użyteczności publicznej, co z kolei skutkowało stwierdzeniem, iż do tego budynku stosuje się art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. "f" ustawy. W ocenie Sądu nie można podzielić tego stanowiska. Nie budzi wątpliwości, że przepisy ustawy nie wprowadzają definicji legalnej pojęcia "obiekt użyteczności publicznej" użytego w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. "f" ustawy. Właściwe odczytanie tego wyrażenia ustawowego wymaga, zgodnie z dyrektywami wykładni systemowej, odwołania się do zawartego w przepisach aktu wykonawczego – rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), pojęcia "budynku użyteczności publicznej". Pojęcie to, zgodnie z § 3 pkt 6 powołanego rozporządzenia obejmuje w szczególności budynki "przeznaczone na potrzeby usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych". W nauce prawa i w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że obowiązkiem podmiotu stosującego prawo, w tym Sądu, jest poddanie procesowi interpretacji każdego przepisu prawnego w celu zrozumienia go, to jest ustalenia jego treści, niezależnie od stopnia zrozumienia tego przepisu, jaki nasuwa się na pierwszy rzut oka. Nawet gdy dany zwrot jest jednoznaczny językowo, konieczne jest przeprowadzenie procedur interpretacyjnych według innych rodzajów dyrektyw wykładni. Wyraża się to w regule omnia sunt interpretanda (por. argumentację zawartą w wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2320/12, odwołującą się szeroko do poglądów doktryny). Dokonując zatem oceny, czy dany budynek usługowy stanowi "obiekt użyteczności publicznej" należy mieć na uwadze, czy prowadzona bądź przewidziana do prowadzenia w tym budynku działalności usługowa nosi cechy "użyteczności publicznej". Zdaniem Sądu taką cechą odznaczają się usługi powszechnie dostępne, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności. Potrzeby, o jakich tu mowa, stanowią potrzeby elementarne (to jest zupełnie podstawowe w danych warunkach społecznych), absolutne (odczuwane bez względu na sytuację społeczną) oraz występują powszechnie, wymagając ich niezawodnego i bezwzględnego zaspokajania (podobny pogląd wyraził M. Szydło na gruncie odmiennej podgałęzi prawa administracyjnego – zob. tenże, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2008, s. 138-139). W ocenie Sądu przewidziana do prowadzenia we wskazanym budynku działalność usługowa nie mieści się w pojęciu "użyteczności publicznej" we wskazanym wyżej rozumieniu. Usługi pogrzebowe, co jest powszechnie wiadome, związane są z koniecznymi do podjęcia czynnościami służącymi pochowaniu ciała zmarłego człowieka. Ze swej istoty zatem usługi te nie mają cech usług elementarnych, wymagających stałego i bieżącego zaspokojenia w celu prawidłowego funkcjonowania społeczności, lecz podejmowane są – zwłaszcza w warunkach niewielkiej społeczności lokalnej, dla jakiej przewidziano funkcjonowanie omawianego zakładu usług pogrzebowych – w przypadkach raczej wyjątkowych, a na pewno nie mających charakteru stałego, podstawowego i absolutnie koniecznego. Z tych powodów, to jest wobec stwierdzenia, że wspomniany budynek nie nosi cech "obiektu użyteczności publicznej", dla którego konieczne jest zapewnienie warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich, brak było podstaw do dokonywania przez organy administracji oceny spełnienia warunku określonego w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. "e" ustawy. Przepis ten bowiem nakazuje właściwemu organowi nadzoru budowlanego – ramach obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a ust. 1 ustawy – sprawdzić zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie zapewnienia dostępu dla osób niepełnosprawnych, lecz wyłącznie w przypadku obiektu użyteczności publicznej. Należy wskazać, że postanowienie to podlega uchyleniu również z innych powodów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił bowiem w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz nie odniósł się należycie do zarzutów podnoszonych przez skarżących w zażaleniu, naruszając tym samym również art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 136 i art. 140 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "K.p.a."). W protokole z kontroli przeprowadzonej w dniu 6 grudnia 2012 r. przez pracowników organu pierwszej instancji znajduje się następujący zapis: "brak dostępu dla osób niepełnosprawnych z uwagi na to, że wejście z ulicy od chodnika jest blokowane przez bramę ogrodzenia otwieraną tylko na zewnątrz działki, pochylnia z kostki betonowej posiada nachylenie około 17%, utrudnieniem jest też próg w drzwiach wejściowych wysokości 3 cm oraz stopień wysokości 6 cm – z pomieszczenia łapacz do sklepu (pkt 8.2 lit. f protokołu, k. 73v akt adm.). Należy jednak zauważyć, że powyższa, wskazana w protokole ocena wykonanych robót budowlanych, nie została wyjaśniona zgodnie z wymogami określonymi w powołanych przepisach K.p.a. Z przepisów tych wynika dla organów administracji obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w tym również obowiązek należytego udokumentowania podjętych w sprawie ustaleń co do stanu faktycznego, obowiązek oceny całokształtu zgromadzonego w ten sposób materiału dowodowego we wzajemnej łączności, a także obowiązek wyczerpującego odniesienia się – w uzasadnieniu postanowienia – do całości sprawy. Prawidłowe dochowanie powyższych obowiązków jest ponadto warunkiem zachowania przez organ administracji również ogólnych zasad postępowania wyrażonych w art. 8 K.p.a. (zasady zaufania do organów władzy publicznej) oraz w art. 11 K.p.a. (zasady przekonywania). Pomimo dwukrotnego przeprowadzenia kontroli, o jakiej mowa w art. 59a ust. 1 i 2 ustawy, organ nie wykazał zaistnienia wskazanych wyżej okoliczności. Dokumentacja fotograficzna, stanowiąca załącznik do protokołu z dnia 6 grudnia 2012 r., nie wskazuje wejścia z chodnika przy ulicy [...] ani progu w drzwiach wejściowych, ani też opisanego wyżej stopnia znajdującego się wewnątrz budynku ("z pomieszczenia łapacz do sklepu" – k. 69-71). Organ odwoławczy nie odniósł się również w żaden sposób do podnoszonych przez skarżących zarzutów dotyczących muru oporowego wykonanego przy skarpie. Skarżący wskazywali bowiem, że mur ten istniał już w dacie wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 22 listopada 2005 r., nr PINB.7353.VIII-29/2005, udzielającej pozwolenia na użytkowanie pierwszego etapu inwestycji i wówczas zgodność jego wykonania z projektem budowlanym nie budziła wątpliwości tego organu. Organy administracji, nakładając na skarżących karę, pomimo nienależytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, naruszyły zatem powołane wyżej przepisy K.p.a. W ocenie Sądu niezasadne były natomiast zarzuty podniesione w skardze. Należy wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżących wymierzenie kary, o jakiej mowa w art. 59f ust. 1 ustawy, następuje nie tylko w razie "istotnych" odstępstw od projektu budowlanego (wymienionych w art. 36a ust. 5 ustawy), ale również w przypadku odstępstw nie mających takiego charakteru. Z przepisu art. 36a ust. 5 ustawy wynika, że za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego uznaje się odstąpienia wymagające uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi, a także odstąpienia dotyczące: - zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, - charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, - zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, - zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, - ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro zaś w art. 59a ust. 2 pkt 1 i 2 wymienia się także odstępstwa, które nie zostały uznane za istotne (w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy), to oznacza, że kara, o jakiej mowa w art. 59f ust. 1 może być wymierzona także za nieistotne odstępstwa od projektu budowlanego (zob. Z. Kostka [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2012, s. 551 i 559). Z tych samych powodów na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie może mieć wpływu również to, jak wskazali skarżący, że część robót budowlanych, których zgodność z projektem budowlanym zakwestionowały organy, "można robić na zgłoszenie w ciągu jednego dnia". Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd zobowiązany był uchylić zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Obowiązkiem tego organu będzie w szczególności wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zgodnie z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 i art. 140 w związku z art. 144 K.p.a. Organ odwoławczy dokona również prawidłowej oceny kategorii omawianego obiektu budowlanego, mając na uwadze wykładnię przepisów ustawy, dokonaną przez Sąd. Należy bowiem podkreślić, że organy nadzoru budowlanego wymierzając karę, o której mowa w art. 59f ust. 1 ustawy, zobowiązane są ustalić rzeczywistą kategorię obiektu budowlanego. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia do dnia uprawomocnienia się wyroku uzasadniał art. 152 P.p.s.a. Wobec niezłożenia przez skarżących wniosku o zwrot kosztów postępowania, Sąd nie mógł wydać rozstrzygnięcia w tym przedmiocie.