II SA/Lu 564/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia prawa do dodatku do zasiłku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje [...] M. B. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia 27 kwietnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Kierownika Działu Świadczeń Socjalnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia 5 marca 2007 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta miasta, w przedmiocie przyznania B. G. zasiłku rodzinnego dla dziecka – J. G. na okres od 1 listopada 2004 r. do 30 czerwca 2005 r. w wysokości 64 zł miesięcznie, umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na okres od 1 listopada 2004 r. do 30 czerwca 2005 r., wszczętego w dniu 4 listopada 2004 r. na wniosek strony oraz ustalenia daty i sposobu wypłaty należnych stronie świadczeń za okres od 1 listopada 2004 r. do 30 czerwca 2005 r. w łącznej wysokości 512 zł. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że B. G. w dniu 4 listopada 2004 r. złożyła wniosek o przyznanie jej zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka – J. G. Decyzją z dnia 2 grudnia 2004 r. organ pierwszej instancji pozostawił jej wniosek bez rozpatrzenia, z uwagi na niezłożenie przez wnioskodawczynię oświadczenia męża o wysokości jego dochodu. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie B. G., postanowieniem z dnia 10 lutego 2005 r. przekazał sprawę do Sądu Rejonowego w L. jako organu właściwego. Sąd ten wyrokiem z dnia 9 września 2005 r., sygn. akt [...], oddalił odwołanie B. G. od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 2 grudnia 2004 r. Sąd Okręgowy w L. wyrokiem z dnia 19 września 2006 r., sygn. akt [...], uchylił powołany wyżej wyrok Sądu Rejonowego w L. i przekazał sprawę organowi właściwemu -Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 stycznia 2007 r., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia 2 grudnia 2004 r. o pozostawieniu wniosku B. G. bez rozpoznania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Decyzją z dnia 5 marca 2007 r., organ pierwszej instancji przyznał B. G. zasiłek rodzinny dla dziecka J. G. na okres od 1 listopada 2004 r. do 30 czerwca 2005 r. w wysokości 64 zł miesięcznie, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka – J. G. za okres od 1 listopada 2004 r. do 30 czerwca 2005 r., wszczęte w dniu 4 listopada 2004 r. na wniosek strony oraz ustalił datę i sposób wypłaty należnych stronie świadczeń za okres od 1 listopada 2004 r. do 30 czerwca 2005 r. w łącznej wysokości 512 zł. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji B. G. zarzuciła, że zasiłek za okres od 1 listopada 2004 r. do 30 czerwca 2005 r. został jej przyznany bez należnych odsetek, kwestionowała ponadto nieprzyznanie jej dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka za ten sam okres. Kolegium decyzją z dnia 27 kwietnia 2007 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uzasadniając to rozstrzygnięcie podkreślił, iż przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie dają podstaw do przyznania stronie świadczenia wraz z odsetkami, co oznacza, że sformułowany w odwołaniu strony wniosek o przyznanie odsetek w drodze postępowania administracyjnego jest nieuzasadniony. Kolegium stwierdziło również, że w okresie pomiędzy wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia 2 grudnia 2004 r., a wydaniem przez ten organ decyzji z dnia 5 marca 2007 r. usunięto z porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej przepis art. 12 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiący podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji w zakresie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W wyniku bowiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r., K 16/04, OTK-A 2005, nr 5, poz. 51, przepis ten utracił moc z dniem 31 grudnia 2005 r. W związku z tym, jak wskazało Kolegium, w dacie orzekania zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji brak było podstawy prawnej do rozpoznania wniosku o dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka za okres zasiłkowy od dnia 1 września 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r., a więc w tym zakresie postępowanie stało się bezprzedmiotowe i na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. należało je umorzyć. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła B. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżąca podkreśliła, że jeżeli w chwili zgłoszenia wniosku obowiązywały przepisy dające podstawę do przyznania jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, to pomimo ich uchylenia w okresie przed wydaniem po raz kolejny decyzji w tym zakresie, powinna ona taki dodatek otrzymać. Strona skarżąca zarzuciła organom administracji przewlekłe prowadzenie postępowania, oraz niewskazanie w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej odmowy świadczenia w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy. Zdaniem skarżącej organy nie rozważyły również zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pozwalającego na przyznanie świadczeń rodzinnych za 3 lata wstecz, w przypadku, gdy odmowa przyznania świadczeń lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu organu. Skarżąca zarzuciła także zaskarżonej decyzji niewskazanie podstawy faktycznej i prawnej odmowy dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka za okres od 1 maja 2004 r. do 31 grudnia 2004 r., który przysługiwał jej na podstawie art. 70a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie B. G. nabyła ona prawo nie tylko do zasiłku rodzinnego, ale także do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na podstawie dokumentów przedłożonych organowi pierwszej instancji w listopadzie 2004 r. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie tylko z przyczyn w niej wskazanych. Jest poza sporem, że skarżąca złożyła w dniu 4 listopada 2004 r. do organu właściwego wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka – J. G. Postępowanie w sprawie tego wniosku, na skutek uchylania kolejnych rozstrzygnięć organów administracji i sądu powszechnego, któremu sprawa została błędnie przekazana, toczyło się prawie trzy lata. W tym czasie doszło do kilkakrotnych zmian przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, regulującej od dnia 1 maja 2004 r. zasady przyznawania świadczeń rodzinnych (tekst pierwotny: Dz. U. Nr 228, poz. 2255), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Ponadto wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r. za niezgodne z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 27 Konwencji o prawach dziecka uznane zostały przepisy art. 3 pkt 17, art. 8 pkt 3 i 4, art. 11 i art. 12 tej ustawy (w brzmieniu uwzględniającym zmiany ogłoszone w Dz. u. z 2004 r. Nr 35, poz. 305, Nr 64, poz. 593 i Nr 192, poz. 1963). Przepisy te utraciły moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2005 r., a więc przed datą wydania zaskarżonej decyzji. Organy obu instancji uznały, że utrata mocy obowiązującej przepisów uznanych za niekonstytucyjne czyni postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej z dnia 4 listopada 2004 r. o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka bezprzedmiotowym, bowiem przepisy te stanowiły podstawę orzekania o dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka za okres, którego dotyczy wniosek skarżącej. Stanowiska organów administracji nie można podzielić. Stosownie do przepisu art. 8 pkt 4 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku (Dz. U. Nr 228, poz. 2255, Dz. U. z 2004 r. Nr 35, poz. 305, Nr 64, poz. 593, Nr 192, poz. 1963) do zasiłku rodzinnego przysługiwał dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Definicja pojęcia "samotne wychowywanie dziecka" zawarta była w przepisie art. 3 pkt 17 ustawy, który stanowił, że samotne wychowywanie dziecka oznacza wychowywanie dziecka przez pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji, orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka. Zasady przyznawania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz jego wysokość określał przepis art. 12 ustawy. Stanowił on materialnoprawną podstawę przyznawania dodatku do zasiłku. Powołane przepisy regulowały przyznawanie świadczeń rodzinnych na zasadach ogólnych. Poza tymi przepisami w rozdziale 9 ustawy zawarte były przepisy przejściowe i dostosowujące, regulujące przyznawanie świadczeń osobom, które do dnia 1 maja 2004 r. pobierały świadczenia z funduszu alimentacyjnego (art. 60 i 70 "a" ustawy). Przypomnieć bowiem należy, że z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 maja 2004 r. fundusz alimentacyjny przeszedł w stan likwidacji (art. 63 ustawy). Przepis art. 60 ust. 2 stanowił, że osoba pozostająca w związku małżeńskim otrzymująca na dzieci do dnia wejścia w życie ustawy świadczenie z funduszu alimentacyjnego nabywa prawo do dodatku, o którym mowa w art. 12, przez okres jednego roku, jeżeli spełnia warunki określone w ustawie. Ustawą z dnia z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732) przepisowi temu nadano od dnia 1 czerwca 2005 r. brzmienie: "Osoba pozostająca w związku małżeńskim otrzymująca na dzieci do dnia wejścia w życie ustawy świadczenie z funduszu alimentacyjnego nabywa prawo do dodatku, o którym mowa w art. 12, do dnia 31 sierpnia 2005 r., jeżeli spełnia warunki określone w ustawie." Natomiast przepis art. 70 "a" ust. 2 ustawy, dodany z dniem 1 października 2004 r. przez art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 30 lipca 2004 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 192, poz. 1963) stanowił: "Osoba, która do dnia wejścia w życie ustawy otrzymywała świadczenie z funduszu alimentacyjnego i po dniu 1 maja 2004 r. nie otrzymywała dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, nabywa w okresie od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 grudnia 2004 r., na wniosek, prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w wysokości 70 % świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługującego w kwietniu 2004 r., jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 612 zł i rodzina spełnia pozostałe warunki określone w ustawie". Na organach administracji ciąży, zgodnie z wyrażoną w przepisie art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego zasadą praworządności, obowiązek działania na podstawie prawa. Oznacza to, że organy mają obowiązek ustalenia normy prawa materialnego, która ma w sprawie zastosowanie. W rozpoznawanej sprawie organy administracji w ogóle nie wzięły pod uwagę przepisów art. 60 i 70 "a" ustawy i nie rozważyły, czy w sprawie skarżącej mogłyby mieć zastosowanie. Tymczasem, jak wynika z akt postępowania administracyjnego, w dacie składania wniosku skarżąca była mężatką. Wyrok rozwiązujący małżeństwo skarżącej uprawomocnił się z dniem 29 czerwca 2005 r. (k. 34 akt administracyjnych). Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżąca nie spełniała w chwili składania wniosku podstawowego wymogu przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka na zasadach ogólnych (art. 12 w zw. z art. 8 pkt 4 ustawy), nie była bowiem osobą samotną w rozumieniu przytoczonego przepisu art. 3 pkt 17 ustawy. Jednocześnie z akt administracyjnych wynika jednak, że skarżąca pobierała do dnia 30 kwietnia 2004 r. świadczenia z funduszu alimentacyjnego i na tę okoliczność przedstawiła zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w L. (por. zaświadczenie z dnia 27 maja 2004 r., dołączone do wniosku – k. 4 akt administracyjnych). Skarżąca należała zatem do kręgu osób, którym ustawodawca przyznał prawo do świadczeń na zasadach szczególnych, określonych w powołanych przepisach art. 60 i 70"a" ustawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przepisy te stanowią samodzielną podstawę prawną przyznawania świadczeń w nich przewidzianych, mimo iż odwołują się wprost albo pośrednio do przepisu art. 12 ustawy. Brzmienie obu powołanych przepisów nie zmieniło się do daty wydania zaskarżonej decyzji (por. tekst jednolity ustawy: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Obowiązkiem organów administracji było zatem rozważenie, czy skarżąca nabyła prawo do świadczeń przewidzianych w tych przepisach. Należy podkreślić, że w dacie złożenia przez skarżącą wniosku obowiązywało rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. u. Nr 213, poz. 2162), przewidujące, że postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego wszczyna się na podstawie wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, którego wzór określa załącznik nr 1 do rozporządzenia (§ 2 ust. 1 rozporządzenia). Natomiast § 9 ust. 3 rozporządzenia stanowił, że postępowanie w sprawie ustalenia prawa do dodatku w przypadku osoby pozostającej w związku małżeńskim i otrzymującej do dnia 1 maja 2004 r. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na dziecko wszczyna się na podstawie wniosku o zasiłek rodzinny. Skarżąca złożyła wniosek o zasiłek rodzinny według ustalonego w rozporządzeniu wzoru, podając okoliczności istotne dla oceny jej uprawnień do świadczeń przewidzianych w ustawie i dołączyła wymagane dokumenty. Rzeczą organu było więc ustalenie, czy podane przez skarżącą okoliczności uprawniają ją do świadczeń określonych w przepisach ustawy, z uwzględnieniem szczególnych zasad przyznawania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, określonych w art. 60 i 70"a" ustawy. Zaskarżona decyzja, uznająca postępowanie za bezprzedmiotowe jest więc wadliwa. Utrata mocy obowiązującej powołanych przez organy przepisów nie stała bowiem na przeszkodzie ocenie zasadności wniosku na podstawie wskazanych wyżej przepisów szczególnych, pominiętych przez organ. W tej sytuacji zaskarżona decyzja, narusza zarówno przepisy prawa materialnego – ustawy o świadczeniach rodzinnych przez ich niezastosowanie, jak i przepisy postępowania (art. 105 § 1 i 138 § 1 k.p.a.). Brak było bowiem podstaw do utrzymania w mocy decyzji o umorzeniu postępowania. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe mimo braku ku temu podstaw prawnych. Zaskarżona decyzja podlega zatem uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Dla końcowego załatwienia sprawy konieczne jest także uchylenie na podstawie art. 135 ustawy decyzji organu pierwszej instancji, umarzającej postępowanie. Rozpoznając sprawę ponownie uwzględnią organy wszystkie przedstawione wyżej uwagi i wydadzą decyzję merytorycznie rozstrzygającą o wniosku skarżącej z dnia 4 listopada 2004 r. Z tych względów i na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie § 19 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1348 ze zm.).