II SA/Lu 564/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek – Zalewska, Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 18 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. T. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...]., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia R. T. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora N. B. w R. z dnia [...]., znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] w R. przy ul. [...] stanowiącej własność A. W.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że R. T. złożył wniosek o wszczęcie postępowania w dniu 23 lutego 2015r. Z uwagi na brak przymiotu strony w tym postępowaniu organ postanowieniem z dnia [...]. odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 kpa i w tym samym dniu wszczął postępowanie w tej sprawie z urzędu, nie uznając R. T. za stronę tego postępowania. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...]. organ I instancji umorzył postępowanie stwierdzając, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Z kolei postanowieniem z dnia [...]. organ odwoławczy uchylił postanowienie z dnia 4 marca 2015r. o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek R. T.. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ postanowieniem z dnia 6 maja 2015r. ponownie odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony R. T. oraz z uwagi na wydaną decyzję z dnia [...]. umarzającą postępowanie w tej samej sprawie. Organ odwoławczy wskazanym na wstępie postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji podzielając stanowisko tego organu. Podkreślił, że wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 kpa) oraz że R. T. nie posiada przymiotu strony. Jest wprawdzie właścicielem sąsiedniej działki, ale nie korzysta ze statusu strony, nie brał również udziału jako strona w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R. T. wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania i wadliwe ustalenia faktyczne prowadzące do przyjęcia, że nie jest on stroną postępowania. Organ w szczególności nie ustalił wpływu zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na nieruchomości sąsiednie, w tym na nieruchomość skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarżący we wniosku z dnia 23 lutego 2015r. o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie zarzucał, że właściciele sąsiedniej działki nr [...] w R. (poprzednio M. i J. R., obecnie A. W.) samowolnie zmienili sposób użytkowania budynku gospodarczego przeznaczając go na garaż i również samowolnie wykonali ogrodzenie od drogi publicznej wraz z bramą wjazdową do tego garażu. W konsekwencji skarżący ma utrudniony dostęp do własnej posesji przez drogę publiczną, przy której znajduje się ten garaż i nie może korzystać w pełni z tej drogi, w szczególności parkować na niej samochodu. Postępowanie w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego toczy się w trybie art. 71 a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej "Prawo budowlane". Zgodnie z tym przepisem, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części i nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie odpowiednich dokumentów (...). Wprawdzie, jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie - zgodnie z wyrażoną w rozdziale 6. ogólną zasadą, utrzymywanie i użytkowanie obiektów budowlanych należy do obowiązków właściciela i zarządcy, a więc te podmioty odpowiadają za samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub ich części i one są adresatami postanowienia, o którym mowa w art. 71a ust. 1 (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 9 grudnia 2008r., II SA/Op 216/08, A. Despot – Mładanowicz w: Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, LexisNexis 2012r., s. 626), to krąg stron tego postępowania ustala się na podstawie art. 28 kpa, na co wskazywał organ II instancji w poprzednio wydanym w niniejszej sprawie postanowieniu z dnia [...] uchylającym postanowienie organu I instancji wydane na podstawie art. 61 a § 1 kpa z uwagi na brak przymiotu strony skarżącego. W świetle natomiast tego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktryna obszernie omawia pojęcie interesu prawnego, odróżniając interes prawny od interesu faktycznego. Przez interes prawny rozumie się więc interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, przy czym źródłem tego interesu mogą być nie tylko przepisy procesowe, ale również przepisy prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia 26 listopada 1998 r., II SA 1390/98 oraz z dnia 5 października 1998 r., II SA 1104/98). W wyroku w sprawie I OSK 2226/12 NSA trafnie stwierdził, że "mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania". Interes prawny może w szczególności wynikać z przysługującego podmiotowi prawa własności, podlegającego ochronie na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Interes ten musi być jednak konkretny i indywidualny, a więc uzależniony okolicznościami konkretnego podmiotu i konkretnej sprawy. Legitymacja procesowa wynikająca z naruszenia interesu prawnego wywodzącego się z prawa własności przysługuje zatem właścicielowi w każdym przypadku, gdy celem postępowania jest wydanie orzeczenia mającego bezpośredni wpływ na sposób wykonywania (w tym możliwość ograniczenia) prawa własności. W sprawie niniejszej organ odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 kpa. Rozstrzygniecie to jest wadliwe. Przepis ten stanowi, że jeśli żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, odmowa wszczęcia postępowania na podstawie tego przepisu z powodu braku przymiotu strony może być wydana tylko wówczas, gdy brak ten jest oczywisty i nie wymaga złożonego procesu wykładni (zob. wyrok NSA z dnia 28 marca 2012r., II GSK 321/11). W przypadku natomiast wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony należy wszcząć postępowanie i w jego toku wyjaśnić tę kwestię – postanowienie odmowne w trybie art. 61 a § 1 kpa nie jest wówczas dopuszczalne. W niniejszej sprawie nie był oczywisty brak przymiotu strony skarżącego, na co wskazywał organ II instancji w powołanym wyżej postanowieniu z dnia [...]. Skarżący we wniosku z dnia 23 lutego 2015r. wskazywał, że zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego i przeznaczenie go na garaż znajdujący się na sąsiedniej działce, przylegającej do drogi publicznej, stanowiącej jednocześnie jedyny dojazd do posesji skarżącego, utrudnia mu ten dojazd, a w konsekwencji ogranicza wykonywanie prawa własności jego nieruchomości. Jak natomiast wyżej wskazano, interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, może wypływać z prawa własności. Brak przymiotu strony skarżącego nie był oczywisty, nie było więc podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego w trybie art. 61 a § 1 kpa. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie uzasadniało również wydanie decyzji w tym samym przedmiocie w postępowaniu wszczętym w dniu 4 marca 2015r. z urzędu. Decyzja ta została bowiem wydana dopiero w dniu [...]., a więc w dacie wydania zaskarżonego postanowienia o odmowie tj. w dniu [...]. nie była ona przeszkodą uniemożliwiającą wszczęcie postępowania na wniosek skarżącego. Reasumując, organ powinien wszcząć takie postępowanie i dokonać analizy statusu skarżącego pod kątem art. 28 kpa, podejmując odpowiednie czynności wyjaśniające, a dopiero następnie - w razie stwierdzenia, że skarżący nie posiada przymiotu strony albo że sprawa została już wcześniej (w postępowaniu przeprowadzonym z urzędu) rozstrzygnięta decyzją ostateczną – umorzyć postępowanie. Z zaskarżonego uzasadnienia nie wynika natomiast, by organ takie czynności wyjaśniające podejmował, w szczególności słuszny jest zarzut skargi, że organ nie odniósł się do składanych przez skarżącego oświadczeń wskazujących na naruszenie jego prawa własności. Dodatkowo wskazać należy, że decyzja o umorzeniu postępowania (a jak wskazuje organ II instancji - taką wydano w prowadzonym z urzędu postępowaniu w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce nr [...] w R.), nie zawsze stanowi przeszkodę do prowadzenia kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Jak bowiem wskazuje J. Borkowski, tzw. res iudicata (powaga rzeczy osądzonej) zachodzi w przypadku wydania kolejno, jedna po drugiej, decyzji załatwiających sprawę co do jej istoty. Rozstrzygnięcie tej wątpliwości wymaga odwołania się do pojęcia tożsamości sprawy. Dopuszcza się bowiem wydanie nowej decyzji merytorycznej w zwyczajnym trybie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o umorzeniu postępowania, w szczególności w przypadkach, gdy umorzenie nastąpiło ze względu na okoliczności przemijające lub miało charakter fakultatywny. Decydują więc w istocie charakter sprawy i okoliczności umorzenia (zob. M. Jaśkowska w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex, wyd. 4., M. Jaśkowska, A. Wróbel, s. 970). Z tych względów Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.), podlega ono uchyleniu; o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy uwzględni powyższe rozważania.