II SA/Lu 567/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia WSA Grzegorz Grymuza po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi J. N. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę. Uchwałą nr [...] Rady Miasta z [...] kwietnia 2021 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty, wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) w związku z art. 6k ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439, dalej: u.c.p.g.) Rada Miasta: 1) dokonała wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, stanowiącej iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określonej w § 2; 2) ustaliła stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obowiązującą w zabudowie wielorodzinnej w wysokości [...] zł miesięcznie od jednego mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. 3) ustaliła, że jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, obowiązuje stawka opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi obowiązująca w zabudowie wielorodzinnej w wysokości [...] zł miesięcznie od jednego mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość; 4) ustaliła stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obowiązującą w zabudowie jednorodzinnej w wysokości [...] zł miesięcznie od jednego mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny; 5) ustaliła, że jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, obowiązuje stawka opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi obowiązująca w zabudowie jednorodzinnej w wysokości [...] zł miesięcznie od jednego mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość; 6) zwolniła w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie z 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1348 ze zm.); ustaliła, że zwolnienie to dotyczy rodziny wielodzietnej ponad kwotę przekraczającą miesięcznie: w przypadku nieruchomości w zabudowie wielorodzinnej - [...] zł, zaś w przypadku nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej - [...] zł. Skargę na tę uchwałę wniósł J. N., zarzucając naruszenie art. 6k ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez ustalenie zawyżonej stawki opłat w efekcie zaniżenia liczby mieszkańców L. i zawyżenia kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami. Skarżący wyjaśnił, że rada gminy, podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami, jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak, aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś, nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu. Skarżący podniósł następnie, że ustawodawca w art. 6k ust. 2 u.c.p.g. wskazał, że określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze się pod uwagę liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę. Natomiast w art. 9tb ust. 1 tej ustawy wskazano że w analizie stanu gospodarki odpadami komunalnymi należy zawrzeć liczbę mieszkańców. Przyjmuje się, że owa analiza ma służyć jako materiał mający ułatwić podjęcie decyzji o ewentualnej zmianie stawek za gospodarowanie odpadami, zarówno organom wykonawczym, jak i uchwałodawczym. Niezrozumiałe jest, według skarżącego, dlaczego Gmina L., określając stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami, powołuje się na liczbę 280 000 mieszkańców, natomiast w momencie przedstawiania analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi podaje liczbę mieszkańców 325 439 (jest to liczba osób zameldowanych). Brak jest, zdaniem skarżącego, racjonalnego wytłumaczenia takiego postępowania ze strony Gminy. Choć ustawodawca nie określił szczegółowo, jak należy określać liczbę mieszkańców, to rozbieżność tej liczby w obu przypadkach narusza zasadę prawidłowej legislacji i podważa zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, które w takiej samej sytuacji w różny sposób interpretują dane pojęcie. Skarżący wskazał, że chociaż ustawodawca nie określił, czym jest liczba mieszkańców, to liczby tej nie można dowolnie kształtować. Takie dane powinny być oparte o wiarygodne źródła, takie jak dane GUS, czy dane meldunkowe. Oparcie się o inne, mniej wiarygodne dane narusza wyrażoną w Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawa. Ponadto przedstawiona kalkulacja została oparta o dane pochodzące z deklaracji, a nie jest to liczba zbieżna z liczbą osób faktycznie zamieszkujących gminę, a jedynie z liczbą osób zadeklarowanych jako zamieszkujące. Zdarzały się sytuacje, gdy dane w deklaracji były nieprawdziwe. W kalkulacji Gmina L. uwzględniła dodatkowe ok. 11,3 tys. osób, które będą stanowić czwarte i kolejne osoby mieszkające w lokalach, w których zamieszkują trzy i więcej osoby. W tym zakresie brak jednak jakiejkolwiek refleksji, skąd ta liczba się wzięła i czy jest prawidłowa. Ustawodawca nie przewidział możliwości naliczania opłat wyłącznie od liczby osób, które są zadeklarowane, ale od każdego mieszkańca zamieszkującego nieruchomość na terenie gminy. Skarżący podniósł następnie, że w katalogu kosztów, które mogą być pokryte z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustawodawca nie przewiedział środków na tworzenie rezerw w związku z nieuiszczeniem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i choć regionalne izby obrachunkowe zdają się na taki procedur "przymykać oko", to jest to niezgodne z prawem. Katalog możliwych do sfinansowania kosztów zawarto w art. 6r ust. 2-2b i 2d ustawy. Po pierwsze, wskazywane przez Gminę L. koszty funkcjonowania systemu nie mieszczą się w tym zamkniętym katalogu, po drugie - wcale nie są kosztami. Jak wskazała Gmina L., przedmiotowe koszty to koszty finansowania ryzyk dotyczących przeszacowania liczby osób w systemie gospodarki odpadami, czy częściowo nieściągalne zaległości z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Inaczej mówiąc, nie są to żadne koszty, a niezrealizowane dochody lub źle zaplanowane dochody (niepokrywające kosztów). Nie stanowi to jednak przesłanki dla zwiększenia stawki opłat i nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Dopuszczenie do tworzenia takich prawem nieprzewidzianych rezerw ma, w ocenie skarżącego, bardzo negatywny wpływ na samorząd, który traci bodziec do należytego egzekwowania opłat od mieszkańców, a w sytuacji skrajnej może doprowadzić do sytuacji, w której za system gospodarowania odpadami komunalnymi będzie płacić mniej niż połowa osób zobowiązanych. Zdaniem skarżącego, z perspektywy obywatela oraz państwa prawa korzystniejsza jest sytuacja, gdy system gospodarowania odpadów jest minimalnie niedofinansowany przez mieszkańców niż sytuacja, w której mieszkańcy pokrywają z nadwyżką koszty gospodarowania odpadami. Niedopuszczalna jest także sytuacja, w której mieszkańcy, którzy uiszczają opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pokrywają koszty funkcjonowania systemu także za osoby, które nie płacą. W związku z powyższym skarżący zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy L. wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Rada podniosła dodatkowo, że zaskarżona uchwała podlegała kontroli zgodności z prawem przez organ nadzoru, jakim jest Regionalna Izba Obrachunkowa w L., która stwierdziła, że uchwała nie narusza obowiązującego porządku prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Sąd administracyjny uwzględnienia skargę na uchwałę rady gminy i stwierdza jej nieważność wówczas, gdy ustali, że uchwała narusza prawo w stopniu istotnym (art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a. oraz art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.). Ustalając wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, rada gminy ma obowiązek kierować się przesłankami określonymi w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.). Zgodnie z art. 6k ust. 2 tej ustawy, rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d; 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Skarżący zarzuca radzie ustalenie wysokości opłaty na podstawie nierzetelnych danych, w szczególności odnoszących się do liczby mieszkańców gminy, ilości wytwarzanych odpadów, a pośrednio również do kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami. W ocenie Sądu zarzuty te są niezasadne. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że ustalenie wysokości opłaty następuje na okresy przyszłe, przy czym z uwagi na konieczność zachowania podstawowych standardów stanowienia prawa, wysokość opłaty musi zostać ustalona w akcie prawa miejscowego z odpowiednim wyprzedzeniem. Oznacza to także, że kryteria determinujące zgodnie z wolą ustawodawcy wymiar opłaty (liczba mieszkańców, ilość wytwarzanych odpadów, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami) będą opierać się na pewnych założeniach i prognozach. Prognozy te z czasem mogą podlegać modyfikacjom, prowadząc w konsekwencji do modyfikacji pierwotnie ustalonej stawki (por. wyrok WSA w Krakowie z 14 stycznia 2015 r., II SA/Kr 1262/14). Skoro rada gminy musi przyjąć uchwałę z odpowiednim wyprzedzeniem, "twarde" dane dotyczące tych kryteriów będą dostępne za okresy znacznie wcześniejsze. Aktualne informacje w wymaganym zakresie nie będą jeszcze zazwyczaj pełne, będą bazować na szacunkach, z uwagi na terminy sporządzania stosownych sprawozdań dotyczących gospodarki odpadami, wskazane przez ustawodawcę (art. 9n i nast. u.c.p.g.). Trzeba również wskazać, że krajowe przepisy regulujące system gospodarowania odpadami komunalnymi są w dużej mierze zdeterminowane przepisami prawa unijnego. To regulacje unijne zdeterminowały konieczność wprowadzenia przepisów obciążających kosztami unieszkodliwiania odpadów posiadacza, który przekazał odpady punktowi zbierania odpadów lub przedsiębiorstwu świadczącemu usługi w tym zakresie, zgodnie z powszechnie znaną w prawie ochrony środowiska zasadą "zanieczyszczający płaci". Zasada ta, wyrażona pierwotnie w art. 15 lit. a/ nieobowiązującej już dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów (Dz. Urz. UE, seria L, 2006/114/9), została zachowana w art. 14 nowej, obowiązującej dyrektywy 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE, seria L,2008.312.3). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotne są wypowiedzi Trybunału Sprawiedliwości UE odnoszące się do wykładni prawa unijnego w kontekście przepisów krajowych, które mają wdrażać powyższe zasady poprzez odpowiedni system gospodarowania odpadami i odpowiednio ukształtowane stawki opłat z tego tytułu. W wyroku z 16 lipca 2009 r. (C-254/08, Futura Immobiliare srl Hotel Futura i in. v. Comune di Casoria, ZOTSiS 2009, nr 7B, poz. I-6995), TS UE wskazał, że "artykuł 15 lit. a/ dyrektywy 2006/12 w sprawie odpadów winien być interpretowany w ten sposób, że przepisy krajowe, które przewidują w celu finansowania usług gospodarki odpadami miejskimi i ich unieszkodliwiania podatek obliczany na podstawie oceny objętości odpadów potencjalnie wytwarzanych przez użytkowników tych usług, a nie na podstawie ilości odpadów rzeczywiście przez nich wytworzonych i przekazanych do punktu zbioru, nie są w świetle obowiązującego prawa wspólnotowego sprzeczne z tym przepisem. W istocie w sytuacji, w której posiadacze odpadów przekazują je do punktu zbierania odpadów, art. 15 lit. a/ przewiduje, że zgodnie z zasadą 'zanieczyszczający płaci' posiadacze odpadów ponoszą koszt ich unieszkodliwiania. Tymczasem częstokroć trudno jest, a bywa to nawet kosztowne, określić dokładną objętość odpadów miejskich przekazanych przez 'posiadaczy'. Stąd odwołanie do kryteriów opartych, z jednej strony, na zdolności wytwarzania odpadów przez ich posiadaczy, obliczanej w stosunku do powierzchni nieruchomości, którą zajmują i jej przeznaczenia, lub z drugiej strony, na rodzaju wytworzonych odpadów, może pozwolić na obliczenie kosztów unieszkodliwiania odpadów i ich podziału pomiędzy różnymi posiadaczami, ponieważ oba te parametry mogą bezpośrednio wpływać na kwotę przywołanych kosztów. Do sądu krajowego należy jednak dokonanie kontroli, na podstawie faktycznych i prawnych okoliczności sprawy przed nim zawisłej, czy podatek od unieszkodliwiania stałych odpadów miejskich nie prowadzi do obciążenia niektórych 'posiadaczy' odpadów, w tym przypadku podmiotów świadczących usługi hotelarskie, kosztami oczywiście nieproporcjonalnymi w stosunku do objętości lub rodzaju odpadów, które mogą wytwarzać". Pogląd ten Trybunał potwierdził w wyroku z 30 marca 2017 r. (C-335/16, VG Čistoca D.O.O. v. Duro Vladika i Ljubica Vladika, ZOTSiS 2017, nr 3, poz. I-242), wydanym już na gruncie nowej dyrektywy 2008/98/WE, wskazując, że "artykuł 14 i art. 15 ust. 1 dyrektywy [2008/98/WE] należy interpretować w ten sposób, że na obecnym etapie rozwoju prawa Unii przepisy te nie stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, takiemu jak uregulowanie będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, które w celu finansowania usługi gospodarowania odpadami miejskimi i ich unieszkodliwiania przewiduje cenę obliczaną na podstawie szacunkowej objętości odpadów wygenerowanej przez użytkowników tej usługi, a nie na podstawie ilości odpadów rzeczywiście wytworzonych i przekazanych przez nich do punktu zbioru, jak również uiszczenie przez użytkowników, występujących jako posiadacze odpadów, opłaty dodatkowej, z której przychód jest przeznaczony na finansowanie inwestycji kapitałowych niezbędnych do przetwarzania odpadów, w tym ich recyklingu. Do sądu odsyłającego należy jednak sprawdzenie, na podstawie okoliczności faktycznych i prawnych, które zostały mu przedstawione, czy nie prowadzi to do obciążenia niektórych 'posiadaczy' kosztami ewidentnie nieproporcjonalnymi do objętości lub rodzaju odpadów, które mogą oni wytworzyć". Poglądy wyrażone w powołanych orzeczeniach potwierdzają wyrażoną wyżej tezę, że ustalenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami może być oparte na danych szacunkowych, prognozowanych, choć oczywiście szacunki te muszą być racjonalne, dokonywane w oparciu o zasady logiki i doświadczenia życiowego, tak aby nie prowadziły do obciążenia posiadaczy odpadów kosztami nieproporcjonalnymi do rzeczywistej ilości wytwarzanych odpadów. Uchwała będąca przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie została podjęta pod koniec kwietnia 2021 r. W tym czasie organy gminy dysponowały ścisłymi danymi w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi (w szczególności co do ilości odpadów) za lata 2018, 2019 i 2020. W 2018 r. ogólna wielkość odpadów wyniosła 99 237,82 Mg, w roku 2019 – 101 859,01 Mg, zaś w roku 2020 – 106 420,22 Mg. Rada gminy, bazując na powyższych danych, z których wynika, że w latach 2018-2020 ilość wytwarzanych odpadów komunalnych wzrosła o 7,23%, przewidziała w roku 2021 wzrost strumienia odpadów o 10% w porównaniu do roku 2018 (prognoza zakłada mniejszy wzrost ilości odpadów – o ok. 2,8% w 2021 r. niż w 2020 r., kiedy wynosił on 4,5%). Skoro zatem koszty odbioru i zagospodarowania odpadów w 2018 r. wyniosły [...] zł, to zwiększone o 10%, dają kwotę [...]zł. W ocenie Sądu przyjęte założenia są w pełni racjonalne, zgodne z logiką i doświadczeniem życiowym. Jeżeli dotychczasowe sprawozdania wskazywały na stopniowy wzrost strumienia odpadów w każdym kolejnym roku, racjonalnie działający prawodawca miejscowy musiał oprzeć się na założeniu wzrostu strumienia odpadów. Ponadto, z uwagi na to, że system gospodarowania odpadami powinien być samowystarczalny, a opłaty stanowią jedyne źródło jego dochodów, rada gminy uwzględniła również koszty finansowania ryzyk związanych z przeszacowaniem liczby osób w systemie czy częściową nieściągalnością opłat za odpady, szacując je na 6% w skali ponoszonych przez mieszkańców opłat, co dało łącznie kwotę [...]zł jako koszt całkowity funkcjonowania systemu gospodarki odpadami w 2021 r. Skarżący jest zdania, że w katalogu kosztów, które mogą być pokryte z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustawodawca nie przewiedział środków na tworzenie rezerw w związku z nieuiszczeniem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nie sposób podzielić tego stanowiska, ponieważ koszty finansowania ryzyk dotyczących przeszacowania liczby osób w systemie gospodarki odpadami, czy częściowo nieściągalnych zaległości z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi należy zakwalifikować jako koszt odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych (art. 6r ust. 2 pkt 1 u.c.p.g.). Nie stanowią one zatem "rezerw", o których pisze skarżący. Zważywszy, że system gospodarki odpadami komunalnymi działa na zasadzie samowystarczalności, jest finansowany wyłącznie z opłat za odpady i że dane, na podstawie których ustala się stawki opłaty za gospodarowanie odpadami, są zawsze danymi szacunkowymi, racjonalne jest uwzględnienie kosztów finansowania ryzyka związanego z funkcjonowaniem tego systemu. Argumenty, które podnosi skarżący, kwestionując wprowadzenie tego rodzaju rozwiązania ("bardzo negatywny wpływ na samorząd, który traci bodziec do należytego egzekwowania opłat od mieszkańców, a w sytuacji skrajnej może doprowadzić do sytuacji, w której za system gospodarowania odpadami komunalnymi będzie płacić mniej niż połowa osób zobowiązanych") mają charakter pozaprawny. Również podniesiony w skardze argument, że "z perspektywy obywatela oraz państwa prawa korzystniejsza jest sytuacja, gdy system gospodarowania odpadów jest minimalnie niedofinansowany przez mieszkańców niż sytuacja, w której mieszkańcy pokrywają z nadwyżką koszty gospodarowania odpadami", jest po pierwsze, gołosłowny, po drugie zaś - odnoszący się do kryterium celowości bądź gospodarności rady gminy, nie zaś do kryterium zgodności z prawem. Zarówno celowość, jak i gospodarność organów gminy pozostaje poza zakresem kognicji sądu administracyjnego, który swoją kontrolę ogranicza do badania zgodności zaskarżonej uchwały z aktami prawnymi wyższego rzędu. Trzeba podkreślić w tym miejscu, że środki z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mogą być wykorzystane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 6r ust. 1 i 1aa u.c.p.g.). Środki pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina gromadzi na wyodrębnionym rachunku bankowym (ust. 1ab). Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty: 1) odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; 2) tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; 3) obsługi administracyjnej tego systemu; 4) edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi. Ponadto z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokrywać inne koszty, ale ściśle związane z funkcjonowaniem systemu gospodarowania odpadami (koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym; koszty utworzenia i utrzymania punktów napraw i ponownego użycia produktów lub części produktów niebędących odpadami; koszty usunięcia odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania; ust. 2a-2b). Nie ma możliwości przeznaczenia środków pochodzących z opłat, a niewykorzystanych w danym roku budżetowym, na inne cele w kolejnym roku budżetowym. Zatem nawet, jeżeli w danym roku rozliczeniowym pozostaną pewne niewykorzystane środki z opłat za gospodarowanie odpadami, rada gminy będzie musiała je wykorzystać wyłącznie na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w kolejnym okresie rozliczeniowym. W ocenie Sądu nie są również zasadne argumenty skarżącego dotyczące oparcia się na błędnych danych w zakresie ilości mieszkańców Gminy L.. W myśl art. 6k ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, rada gminy bierze pod uwagę liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę. Z uwagi na to, że w L. od 2013 r. stosowano metodę naliczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, gmina nie dysponowała dokładanymi danymi, na podstawie obowiązujących deklaracji, w zakresie liczby mieszkańców zamieszkujących w L. zobowiązanych do wnoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi według nowej metody. Do kalkulacji stawki opłaty za odpady komunalne przyjęto zatem dane z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanych przez mieszkańców L. w latach 2014-2020, czyli dane z gospodarstw domowych obejmujących do 3 osób. Na ich podstawie ustalono, że w 2020 r. w L. było 42 909 mieszkańców w zabudowie jednorodzinnej (18 122 gospodarstw) i 225 819 mieszkańców w zabudowie wielorodzinnej (125 614 gospodarstw), czyli łącznie 268 728 mieszkańców (143 736 gospodarstw domowych). Z racji tego, że dane nie obejmują mieszkańców zamieszkujących gospodarstwa domowe, którzy są kolejnymi osobami powyżej trzech w gospodarstwie domowym (dotychczasowe deklaracje ich nie obejmowały), rada gminy oszacowała, że po złożeniu nowych deklaracji, uwzględniających trzecie i kolejne osoby w gospodarstwach domowych, liczba mieszkańców powinna zwiększyć się w stosunku do aktualnej liczby wynikającej z deklaracji o około 11 272. Dzieląc tę liczbę proporcjonalnie na zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną uzyskano następujące dane dotyczące liczby mieszkańców, zastosowane do kalkulacji opłat: zabudowa wielorodzinna - liczba mieszkańców (84%) 225 819 + 9 468 = 235 287; zabudowa jednorodzinna - liczba mieszkańców (16%) 42 909 + 1 804 = 44 713. Z uwagi na wprowadzone częściowe zwolnienie dla Dużych Rodzin szacowana liczba mieszkańców podlegających zwolnieniu w rodzinach wielodzietnych, którzy będą uwzględnieni w deklaracji, ale nie będą wnosili opłat, wynosi ponad 1300. Tym samym, według szacunków, do kalkulacji stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wzięto pod uwagę 280 000 mieszkańców. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że dane, w oparciu o które rada gminy ustala wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6k ust. 2 u.c.p.g.), są z istoty jedynie szacunkowe. Jak trafnie wskazał WSA w Krakowie w powoływanym wyżej wyroku z 14 stycznia 2015 r., "nie można obiektywnie wymagać, aby rada gminy dysponowała dokładną informacją o ilości mieszkańców faktycznie zamieszkujących w danej gminie. W tym zakresie organ musi posiłkować się danymi, które nie oddadzą rzeczywistej ilości osób zamieszkujących daną gminę. Dane te są więc danymi orientacyjnymi i posiadają pomocnicze znaczenie przy budowaniu założeń kosztów funkcjonowania sytemu gospodarowania odpadami". Oparcie się na ilości osób wskazanych w sprawozdaniu za ostatni zamknięty okres sprawozdawczy (2020) oraz uwzględnienie koniecznej korekty z tytułu przewidzianych przez prawodawcę miejscowego ulg, jest w ocenie Sądu metodą w pełni racjonalną. Nie sposób zatem uznać, że dane co do ilości mieszkańców, na których oparł się prawodawca miejscowy, podejmując zaskarżoną uchwałę, były nierzetelne. Nie ma żadnych podstaw prawnych, aby liczbę mieszkańców gminy ustalać na podstawie danych meldunkowych. Należy podzielić stanowisko rady gminy, że przyjęcie liczby mieszkańców zameldowanych do kalkulacji stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi byłoby po pierwsze, niezgodne z przepisami ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, w której jest mowa o osobach faktycznie zamieszkujących gminę, po drugie zaś, powszechnie wiadomo, że dane dotyczące ilości osób zameldowanych nie pokrywają się w żadnej mierze z ilością osób faktycznie zamieszkujących dany teren. W odniesieniu do kryterium kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 6k ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.) również nie sposób dopatrzeć się w działaniach rady błędów, które musiałyby skutkować uznaniem, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Z uzasadnienia uchwały wynika, że rada, jako wyjściową przyjęła cenę odbioru odpadów ustaloną w umowach poprzetargowych z przedsiębiorcami świadczącymi usługi w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów w gminie, obowiązujących do 30 czerwca 2021 r. Ogólny koszt odbioru odpadów, zakładany na rok 2021 wyniósł [...] zł. Do tej kwoty wliczono koszty administracyjne (4 416 000 zł), koszty utrzymania i obsługi [...], (2 025 000 zł), koszty edukacji ekologicznej (30 000 zł) i koszty likwidacji dzikich wysypisk (469 000 zł). Prawodawca gminny zasadnie wziął pod uwagę zróżnicowane koszty systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w zabudowie jednorodzinnej i wielorodzinnej (m. in. wyższe koszty wyposażenia w worki i pojemniki oraz koszty odbioru odpadów w zabudowie jednorodzinnej niż wielorodzinnej), różnicując stawkę płaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od mieszkańca w zależności od rodzaju zabudowy. W ocenie Sądu wyliczeniom tym nie sposób zarzucić nieracjonalności, braku logiki czy niezgodności z doświadczeniem życiowym. Ustawodawca w art. 6k ust. 2 u.c.p.g. nie wskazał, jak należy rozumieć pojęcia ilości odpadów i koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami. W pełni prawidłową metodą jest szacowanie na podstawie rzeczywistej ilości odpadów w okresach, za jakie są już dostępne dane ujęte w sprawozdaniach oraz szacowanie ewentualnych wzrostów czy spadków strumienia odpadów. Z kolei przy ustalaniu kosztu odbioru odpadów w pełni prawidłowe jest odwołanie się do danych wynikających z przeprowadzonych postępowań przetargowych. Ustawodawca nie wskazał w tym zakresie żadnych wytycznych, założył jedynie, że system gospodarowania odpadami ma być "samofinansujący", a zatem stawki opłat pobieranych od mieszkańców należy kalkulować tak, aby pokrywały one koszty funkcjonowania systemu. Informacje z postępowań przetargowych wydają się najbardziej wiarygodnym źródłem danych w zakresie szacowania kosztów odbioru i zagospodarowania odpadów w przyszłych okresach, na jakie jest ustalana stawka opłaty w uchwale rady gminy. W świetle powyższej argumentacji niezasadne są główne zarzuty skargi dotyczące ustalenia wysokości opłaty na podstawie nierzetelnych danych. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie narusza art. 6k ust. 2 u.c.p.g. Orzekając w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy, Sąd opiera swoją ocenę wyłącznie na kryterium legalności, a nie na kryteriach celowości czy ekonomicznego rachunku gospodarowania przez gminę odpadami. Jak wskazano wyżej, prawne kryteria tej oceny, tj. przesłanki, którymi rada gminy ma się kierować, ustalając wysokość opłaty, nie są ścisłe, nie odwołują się do danych ściśle określonych, ale szacowanych. Dlatego też rada gminy, podejmując uchwałę na podstawie art. 6r u.c.p.g., działa w granicach pewnego obszaru, jedynie ogólnie wyznaczonego kryteriami wymienionymi w ust. 2 tego przepisu. W ocenie Sądu sposób ustalenia wysokości opłaty w zaskarżonej uchwale mieści się w tych granicach, co oznacza, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Mając na względzie powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.