II SA/Lu 568/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Julita Kula, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi [...] A. B.-B., T. B. spółki [...] w L. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę. Decyzją z dnia 25 kwietnia 2013 r., nr [...], Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania "A" Spółki jawnej z siedzibą w [...], zwanej dalej: "Spółką", od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 lutego 2013 r., nr [...], wnoszącej sprzeciw w sprawie zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na montażu na budynku paneli fotowoltaicznych służących do produkcji energii elektrycznej i podłączenia przez istniejące złącze do stacji trafo, na działce nr ewid. "a" przy ul. [...] w [...] – utrzymał w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że w dniu 22 stycznia 2013 r. Spółka zgłosiła w organie pierwszej instancji zamiar przystąpienia do wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na zamontowaniu na budynku, położonym na działce nr ewid. "a" przy ul. [...] w [...], paneli fotowoltaicznych służących do produkcji energii elektrycznej i podłączenie przez istniejące złącze do stacji transformatorowej. W zgłoszeniu wskazano, że instalacja o łącznej mocy 60 kW składa się z 240 paneli fotowoltaicznych o wymiarach 1,6 x 1,0 m i mocy 250 W każdy oraz 3 sztuk inwerterów. Panele mają być mocowane na konstrukcji stalowej ocynkowanej, przytwierdzonej do konstrukcji dachu oraz ściany za pomocą połączeń śrubowych. Zgodnie z opisem panele będą połączone elektrycznie z inwerterami (3 szt. 20 kW każdy) i z układem sterującym, a następnie istniejącym połączeniem kablowym nn ze stacją trafo, znajdującą się na sąsiedniej działce. Do zgłoszenia Spółka dołączyła oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działki nr ewid. "a", a także rysunki przedstawiające schemat instalacji na dachu, elewację oraz usytuowanie budynku na mapie geodezyjnej. Wskazaną wyżej decyzją z dnia 4 lutego 2013 r. organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru przystąpienia przez inwestora do zgłoszonych robót budowlanych. Zdaniem organu przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne dotyczy budowy elektrowni fotowoltaicznej złożonej z elementów, które z uwagi na swoją akcesoryjną funkcje oraz ich techniczne związanie z innymi obiektami, należy traktować, jako całość stanowiącą zamierzenie o charakterze produkcyjnym. Wykonanie montażu paneli fotowoltaicznych należy zatem rozpatrywać w kontekście całego zamierzenia mogącego samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Skoro art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zawiera zamknięty katalog wyjątków od zasady obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, to przepisu tego nie można interpretować rozszerzająco. W ocenie organu pierwszej instancji przedmiotowe zgłoszenie dotyczy systemu ogniw fotowoltaicznych, to jest zespołu połączonych ze sobą kolektorów, spiętych instalacją z innymi elementami, niemogących samodzielnie funkcjonować. Zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określone w art. 29 ust. 2 pkt 16 (montaż kolektorów wolnostojących) oraz w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego (instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych) nie obejmują robót budowlanych polegających na wykonaniu zespołu kolektorów połączonych ze sobą oraz innymi elementami i podłączonych do stacji transformatorowej, które jako całość służą produkcji i sprzedaży energii elektrycznej. Organ pierwszej instancji stwierdził również, że obowiązujące przepisy wymagają by obszar, na którym zaplanowano budowę farmy fotowoltaicznej wytwarzającej energię, przeznaczony był na cele produkcyjne Na wskazanym terenie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem określenie sposobów zagospodarowania terenu powinno nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w decyzji organu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie, jak podkreślił Wojewoda, zgłoszenie dotyczy systemu kolektorów fotowoltaicznych, to jest zespołu połączonych ze sobą kolektorów (240 paneli o wymiarach 1,60 x 1,0 m), ustawionych w pięciu szeregach, w tym cztery szeregi na dachu, a jeden na ścianie budynku. Za budowlę uznać można jedynie pojedynczy kolektor słoneczny (fotowoltaiczny), a zespołu połączonych ze sobą budowli – kolektorów fotowoltaicznych nie można uznać za system obiektów wolnostojących. Roboty budowlane polegające na montażu połączonych ze sobą kolektorów fotowoltaicznych wymagały więc przed ich rozpoczęciem uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie należą do żadnej kategorii obiektów budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Przedmiotową inwestycję należy więc traktować jako budowę obiektu budowlanego, a co za tym idzie na jej realizację inwestor zobowiązany był uzyskać pozwolenie na budowę. W tej sytuacji słusznie organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw od dokonanego przez inwestora zgłoszenia. Wadliwie jedynie organ ten błędnie wskazał jako podstawę prawną swej decyzji art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zamiast art. 30 ust. 6 pkt 1 tej ustawy, uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Skargę do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody złożyła Spółka, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., poprzez naruszenie zasad wynikających z tych przepisów, wskutek niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, w tym nieodniesienia się do zawartego w odwołaniu zarzutu dotyczącego art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego oraz pominięcie charakteru przedmiotowej inwestycji prowadzącej do stworzenia jednego urządzenia energetycznego o mocy 60 kW; - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji; - art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez wadliwe przyjęcie, że dokonane przez Spółkę zgłoszenie dotyczy budowy lub robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, na skutek błędnej wykładni art. 29 ust. 2 pkt 15 powołanej ustawy oraz nietrafnego przyjęcia, że pojęcie urządzenia użyte w tym przepisie jest tożsame z pojęciem urządzenia budowlanego, o jakim mowa w art. 3 pkt 9 tej ustawy i nie obejmuje zespołu ogniw fotowoltaicznych z towarzyszącymi sprzętami, w sytuacji gdy dochodzi do przesyłu energii elektrycznej do sieci dystrybucyjnej. Strona skarżąca zakwestionowała również prawidłowość stanowiska organu pierwszej instancji co do konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej przez Spółkę inwestycji. Wbrew twierdzeniom organu inwestycja ta nie prowadzi do powstania "farmy fotowoltaicznej", gdyż pojęcie to dotyczy inwestycji nastawionej wyłącznie na produkcję i sprzedaż energii elektrycznej w znacznych rozmiarach. Zasadniczym celem projektowanej inwestycji nie jest komercyjna sprzedaż energii elektrycznej. Skarżąca Spółka zamierzała jedynie działać zgodnie z ideą jak najpełniejszego wykorzystania odnawialnych źródeł energii, co zakłada zapewnienie możliwości przekazania do operatorów energetycznych nadwyżek energii, z powodu braku skutecznej technologii magazynowania nadmiaru wytworzonej energii elektrycznej w celu późniejszego wykorzystania. Właśnie po to, by urządzenia efektywnie pokrywały zapotrzebowanie na energię elektryczną budynku należącego do Spółki, konieczne jest zapewnienie przesyłu pozyskanej energii do oraz z sieci publicznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Decyzją tą Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 4 lutego 2013 r. wnoszącą sprzeciw w sprawie zamiaru przystąpienia przez skarżącą Spółkę do wykonania robót budowlanych polegających na montażu na budynku paneli fotowoltaicznych służących do produkcji energii elektrycznej i podłączenia przez istniejące złącze do stacji trafo, na działce nr ewid. "a" przy ul. [...] w [...]. Materialnoprawną podstawę wskazanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane obliguje właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej do zgłoszenia w drodze decyzji wobec zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W świetle art. 28 ust. 1 powołanej ustawy co do zasady roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej reguły określone został w przepisach art. 29-31 ustawy. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 16 tej ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na montażu wolnostojących kolektorów słonecznych. W myśl zaś art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga również wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 20 listopada 2012 r., II SA/Lu 696/12 (niepubl., dostępny w CBOSA), iż roboty budowlane polegające na montażu połączonych ze sobą kolektorów fotowoltaicznych wymagają przed ich rozpoczęciem uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie należą do żądnej z kategorii obiektów budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Niewątpliwie w sytuacji gdy zgłoszeniem objęta została inwestycja stanowiąca zespół połączonych ze sobą urządzeń – kolektorów fotowoltaicznych, to nie można uznać, że stanowią one system obiektów wolno stojących, co w konsekwencji świadczyłoby o zasadności zastosowania w tym przypadku art. 29 ust. 2 pkt 16 omawianej ustawy. W wyniku wykonania robót objętych zgłoszeniem dokonanym przez Spółkę w dniu 22 stycznia 2013 r., co trafnie podniesiono w zaskarżonej decyzji, powstanie bowiem system kolektorów fotowoltaicznych w postaci zespołu połączonych ze sobą kolektorów (240 paneli o wymiarach 1,60 x 1,0 m), o łącznej mowy 60 kW, ustawionych w pięciu szeregach, to jest cztery szeregi na dachu oraz jeden szereg na ścianie budynku na działce nr ewid. "a" przy ul. [...] w [...]. Nie można również uznać, by o braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę dla robót objętych zgłoszeniem dokonanym przez Spółkę, świadczyć miał powołany przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane. Rekonstruując treść normatywną tego przepisu należy podkreślić, iż jako wyjątek od reguły ustanowionej w art. 28 ust. 1 ustawy winien on być wykładany w sposób ścisły. Zwrócić więc trzeba uwagę, iż wynika z niego zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jedynie robót budowlanych polegających na "instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych". Stosownie do art. 3 pkt 9 wskazanej ustawy "urządzenia budowlane" stanowią "urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki". W przypadku uznania, że do urządzeń fotowoltaicznych objętych zgłoszeniem Spółki nie miałby zastosowania art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie stanowią one urządzeń budowlanych, należałoby je uznać za urządzenia techniczne niezwiązane funkcjonalnie z obiektem budowlanym, które służą innym celom. W takim jednak przypadku trzeba by uznać, że urządzenia te stanowią odrębne obiekty budowlane (W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2012, s. 37). Przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane nie może być rozumiany jako podstawa do zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zespołu kolektorów fotowoltaicznych, stanowiącego system 240 paneli o wymiarach 1,60 x 1,0 m, stanowiących – wraz z pozostałymi elementami całości – instalację o łącznej mocy 60 kW, gdyż prowadziłoby to do wykładni rozszerzającej tego przepisu, niedopuszczalnej w tym przypadku. O ile istotnie urządzeniem instalowanym na budynku, o jakim mowa w tym przepisie będzie pojedynczy kolektor słoneczny (fotowoltaiczny), to za takie urządzenie nie sposób uznać zespołu połączonych ze sobą kolektorów fotowoltaicznych, służących nie tylko do wytwarzania energii elektrycznej, która zostanie wykorzystana dla potrzeb budynku, na jakim zainstalowane zostały te kolektory, ale również, co zostało przyznane w skardze, do sprzedaży wytworzonej energii elektrycznej operatorowi lub operatorom energetycznym. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż inwestycję polegającą na montażu ogniw fotowoltaicznych podłączonych do sieci elektroenergetycznej i służących do produkcji energii elektrycznej, w celu jej dalszej dystrybucji, należy traktować, jako budowę obiektu budowlanego, dla której realizacji inwestor obowiązany jest uzyskać pozwolenie na budowę. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż w celu uznania takiej inwestycji za budowę obiektu budowlanego wystarczające jest podłączenie choćby jednego z ogniw fotowoltaicznych z siecią elektroenergetyczną, niezależnie od tego, czy będzie to ogniwo fotowoltaiczne wolnostojące, czy zamontowane na obiekcie budowlanym. Z tych względów stwierdzenie, czy dane zamierzenie inwestycyjne służy wyłącznie celom sprzedaży energii elektrycznej nie jest istotne w tej kwestii. Ocena, czy projektowana inwestycja służyć ma wyłącznie bądź jedynie dodatkowo sprzedaży energii elektrycznej, a w związku z tym uznanie bądź nieuznanie planowanego przez stronę zamierzenia inwestycyjnego za "farmy fotowoltaicznej" nie ma więc znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji zatem, gdy projektowane zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę instalacji składającej się z zespołu ogniw fotowoltaicznych połączonych elektrycznie z inwerterami oraz z układem sterującym, a następnie połączonych z siecią elektroenergetyczną, która to instalacja służy produkcji energii elektrycznej oraz jej sprzedaży, uznać je należy za budowę obiektu budowlanego, wymagającą pozwolenia na budowę, stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Odmienna wykładnia powołanych przepisów ustawy Prawo budowlane prowadziłaby do obejścia wymogu uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego. Wykładnia taka byłaby również niezgodna z intencją ustawodawcy, co potwierdza nowelizacja art. 29 ust. 2 pkt 16 tej ustawy dokonana na podstawie art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 lipca 2013 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 984) z dniem 11 września 2013 r. Przepis ten uzyskał nowe brzmienie, zgodnie z którym w chwili obecnej z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione jest wykonywanie robót budowlanych polegających nie tylko na montażu wolno stojących kolektorów słonecznych, ale m.in. także na "montażu urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW". Dopiero zatem od daty wejścia w życie tej zmiany ustawy wykonywanie robót budowlanych polegających na montażu urządzeń fotowoltaicznych o wskazanych wyżej parametrach technicznych nie wymaga uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Niewątpliwie bowiem brak byłoby podstaw do nowelizowania tego przepisu w razie uznania, że w świetle dotychczas obowiązujących przepisów ustawy, w szczególności art. 29 ust. 2 pkt 15 czy pkt 16, podejmowanie takich robót budowlanych zwolnione było z obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Brak wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zawartego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji zarzutu skarżącej Spółki dotyczącego art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy prawidłowo zakończonej decyzją wnoszącą sprzeciw wobec dokonanego przez Spółkę zgłoszenia robót budowlanych. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela zawarty w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji pogląd (jakkolwiek nieuargumentowany należycie przez ten organ) co do konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej przez Spółkę inwestycji. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przepis art. 50 ust. 2 tej ustawy stosuje się odpowiednio. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części". Pojęcie takie zdefiniowane zostało natomiast na gruncie ustawy Prawo budowlane, zgodnie bowiem z jej art. 71 ust. 1 pkt 2 "przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń". Stosując normę prawną zawartą w tym ostatnim przepisie w niniejszej sprawie należy wskazać, że niewątpliwie zrealizowanie planowanych przez Spółkę robót budowlanych, obejmujących wykonanie instalacji o łącznej mocy 60 kW, składającej się z 240 paneli fotowoltaicznych o wymiarach 1,6 x 1,0 m i mocy 250 W każdy, przymocowanych na konstrukcji stalowej ocynkowanej, przytwierdzonej do konstrukcji dachu oraz ściany za pomocą połączeń śrubowych, wraz z 3 sztukami inwerterów, prowadziłoby w szczególności do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego oraz wielkości lub układ obciążeń w budynku przy ul. [...] w [...]. Ponadto wykonanie tych robót budowlanych, w sposób przewidziany w zgłoszeniu, prowadziłoby do zmiany formy architektonicznej wspomnianego budynku (por. rysunki załączone do zgłoszenia – k. 1, 2 akt adm.), co dodatkowo, w myśl stosowanego odpowiednio do art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, świadczyłoby o potrzebie ustalenia warunków zabudowy dla realizacji przedmiotowej inwestycji. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.