II SA/Lu 568/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Zakładu Gospodarki Komunalnej w K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 13 sierpnia 2025 r. znak: L.RUT.477.20.2025 w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Zamościu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 5 czerwca 2025 r. nr ZUT/120/2025; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Zakładu Gospodarki Komunalnej w K. kwotę 3 237 (trzy tysiące dwieście trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z 13 sierpnia 2025 r., znak:L.RUT.477.20.2025, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Zamościu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 5 czerwca 2025 r., nr ZUT/120/2025 w sprawie wymierzenia Zakładowi Gospodarki Komunalnej w K. (skarżący, strona, Zakład) administracyjnej kary pieniężnej za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo zintegrowanego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Pozwolenie wodnoprawne wydane 26 maja 2014 r. dla Zakładu Gospodarki Komunalnej w K. przez Starostwo Powiatowe w Ł. na pobór wód podziemnych ze studni nr [...] i nr [...] oraz studni nr [...] w K. oraz odprowadzanie wód popłucznych do rowu, utraciło ważność 19 maja 2024 r. Wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego został złożony 14 marca 2024 r., lecz Dyrektor Zarządu Zlewni w Zamościu odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na niezachowanie terminu, o którym mowa w art. 414 ust. 2 ustawy Prawo wodne. W związku z powyższym został stwierdzony brak podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Zakład Gospodarki Komunalnej w K. wystąpił 5 kwietnia 2024 r. do Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w Zamościu z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Pismem z 19 kwietnia 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni wezwał Zarząd Gospodarki Komunalnej w K. do usunięcia braków formalnych wniosku. W dniu 16 sierpnia 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Zamościu wydał decyzję udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne obejmujące pobór wód podziemnych ze studni nr [...], [...] i [...] zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...], [...], [...] obręb ewid. [...] K., jednostka [...] K., pow. [...] woj. [...] dla potrzeb zaopatrzenia w wodę mieszkańców gminy K. oraz wprowadzanie oczyszczonych ścieków przemysłowych (wód popłucznych ze stacji uzdatniania wody) do rowu za pomocą istniejącego wylotu zlokalizowanego na działce ewid. [...], obręb ewid. [...] K., jednostka ewid. [...] K.. W dniach 4 października 2024 r. – 14 października 2024 r. PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni w Zamościu przeprowadził kontrolę gospodarowania wodami. Opierając się na danych zamieszczonych w protokole kontroli została obliczona opłata zmienna w formie informacji Nr 2425 ZZ Zamość, OZ/II kwartał/2024 z dnia 29 października 2024 r. zgodnie z art. 272 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Organ w wyniku przeprowadzonego postępowania 3 grudnia 2024 r. wydał decyzję wymierzającą Zakładowi Gospodarki Komunalnej w K. ul. [...], [...] K. za okres II kwartału 2024 r. administracyjną karę pieniężną w wysokości 27.885,00 zł za pobór wód podziemnych z trzech studni zlokalizowanych na działkach nr [...], [...], [...], obręb K. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. W wyniku złożonego odwołania i uchylenia decyzji Dyrektor Zarządu Zlewni w Zamościu wymierzył ponownie Zakładowi Gospodarki Komunalnej w K. za okres II kwartału 2024 r. (od 20 maja 2024 r.- 30 czerwca 2024 r.) administracyjną karę pieniężną w wysokości 27.885,00 za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Organ drugiej instancji rozpoznając odwołanie strony przyjął, że Zakład Gospodarki Komunalnej w K. był świadomy terminu wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, a mimo to nie podjął działań w odpowiednim czasie, które mogłyby zapobiec naruszeniu. Tym samym nie można uznać, że naruszenie miało charakter incydentalny lub nieznaczny. Zatem brak działania ze strony Zakładu, wyklucza możliwość zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jako podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Na powyższą decyzję organu odwoławczego strona złożyła skargę, w której wniosła o uchylenie tej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Z uwagi na to, że wadliwa jest również decyzja organu pierwszej instancji – Dyrektora Zarządu Zlewni w Zamościu ZUT/120/2025 z 5 czerwca 2025 r., należało uchylić również tę decyzję - na podstawie art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako "p.p.s.a."). Jak wynika z przepisu art. 472aa ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2025 r., poz. 960; dalej: "P.w."), w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r., kto wbrew art. 389 P.w. korzysta z wód bez pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, podlega administracyjnej karze pieniężnej. W przypadku dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500 % opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 472aa ust. 3 pkt 1 P.w.). Okolicznością bezsporną w sprawie jest, że Zakład uzyskał pozwolenie wodnoprawne z 26 maja 2014 r. na pobór wód podziemnych ze studni nr [...] i nr [...] oraz nr [...] w K. oraz na odprowadzanie wód popłucznych do rowu, które obowiązywało do 19 maja 2024 r. Jest również niekwestionowane w sprawie, że przed upływem 19 maja 2024 r. Zakład nie uzyskał nowego pozwolenia wodnoprawnego, udzielone 26 maja 2014 r. pozwolenie wodnoprawne wygasło, ze względu na niespełnienie przesłanki umożliwiające przedłużenie okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia (art. 414 ust. 1 pkt 1 i art. 414 ust. 2 P.w.). Zakład wystąpił 5 kwietnia 2024 r. z wnioskiem o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego i nowe pozwolenie zostało udzielone Zakładowi decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w Zamościu PGW WP z 16 sierpnia 2024 r. Bezsporne w sprawie jest również, że w okresie pomiędzy 20 maja 2024 r. a 30 czerwca 2024 r. Zakład nadal pobierał wody podziemne ze studni nr [...] i nr [...] oraz nr [...] w K.. Co do zasady więc spełnione zostały przesłanki określone w normie sankcjonującej – w art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w., gdyż w okresie w okresie pomiędzy 20 maja 2024 r. a 30 czerwca 2024 r. Zakład korzystał z usługi wodnej określonej w art. 35 ust. 3 pkt 1 P.w. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Spór prawny w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii prawidłowości zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, uregulowanej w art. 189f § 1 i 2 k.p.a. Zakład stoi na stanowisku, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy spełnione zostały przesłanki odstąpienia określone w ww. przepisach. Zdaniem organów, nie było podstaw do zastosowania analizowanej instytucji. Przywołany przepis reguluje dwa odrębne mechanizmy odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Pierwszym jest obligatoryjne odstąpienie (§ 1), mające zastosowanie w dwóch przypadkach: po pierwsze, gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa; po drugie, gdy za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Drugi mechanizm ma już charakter fakultatywny – zgodnie z § 2 analizowanego artykułu, w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: (1) usunięcie naruszenia prawa lub (2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. W okolicznościach niniejszej sprawy zagadnieniem spornym pozostaje spełnienie przesłanek do zastosowania mechanizmu odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W wyniku nowelizacji ustawy – Prawo wodne (art. 13 pkt 21 i 32 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry; Dz. U. z 2023 r., poz. 1963) zmienił się mechanizm sankcjonowania korzystania z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia. Miejsce dotychczas stosowanej opłaty podwyższonej (art. 280 pkt 1) zastąpiła administracyjna kara pieniężna (art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w.). Trzeba jednak mieć na uwadze, że na gruncie poprzedniego stanu prawnego w orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, iż opłata podwyższona stanowi rodzaj administracyjnej kary pieniężnej, co więcej – do której mają zastosowanie ogólne reguły wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych, czyli przepisy działu IVa k.p.a. Ma to takie znaczenie, że aktualność zachowała znaczna część argumentacji sądów administracyjnych wyrażana na tle spraw dotyczących ustalenia opłaty podwyższonej, w odniesieniu do zastosowania reguł i zasad wymierzania administracyjnych kar pieniężnych. W szczególności – w warstwie argumentacyjnej (a nie formalnej – z uwagi na zmianę stanu prawnego) aktualność zachowała uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2011 r. (II OPS 2/11), dotycząca wymierzania opłat podwyższonych na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Jakkolwiek sentencja uchwały nie ma mocy wiążącej w sprawach dotyczących sankcji za brak pozwolenia wodnoprawnego, z uwagi na zmianę stanu prawnego, to aktualna pozostaje część argumentacji użyta w uzasadnieniu uchwały. W szczególności aktualne pozostaje wskazanie na konieczność innego traktowania przypadków, w których dany podmiot rozpoczyna działalność wiążącą się z korzystaniem ze środowiska (w analizowanym przypadku – z usług wodnych) bez wymaganego pozwolenia oraz przypadków, w których podmiot korzystający dysponował wymaganym pozwoleniem, wydanym na czas oznaczony, które wygasło po upływie tego okresu czasu, a następnie nadal korzysta ze środowiska (z usług wodnych), w takim samym zakresie, w toku postępowania w sprawie uzyskania nowego pozwolenia. Trafnie w uzasadnieniu tej uchwały podniesiono, że jakkolwiek niewydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia przez właściwy organ w terminie ustawowym nie wyłącza zastosowania sankcji administracyjnej, to jednak rozważając wymierzenie sankcji nie można abstrahować od przyczyn braku pozwolenia oraz okoliczności prawnych i faktycznych, które spowodowywały opóźnienie w rozpoznaniu wniosku o udzielenie pozwolenia. Zwolnienie danego podmiotu z sankcji administracyjnej musi być traktowane jako sytuacja wyjątkowa, stosowana po dokonaniu indywidualnej oceny wszystkich okoliczności konkretnej sprawy. Dopiero łączna ocena tych okoliczności pozwala na sformułowanie oceny czy w danej sprawie zastosowanie sankcji administracyjnej nie będzie sprzeczne z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji). Do tych okoliczności należy w szczególności zaliczyć posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający ze środowiska (z wód) wymaganego pozwolenia, termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia oraz spełnienia wymagań przewidzianych dla wniosku, przebieg postępowania w tej sprawie, a także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska (w analizowanym przypadku – zasad ogólnych korzystania z wód – realizacji usług wodnych). Ratio legis instytucji odstąpienia, uregulowanej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. tkwi w łagodzeniu skutków sztywnego charakteru norm statuujących sankcje administracyjne (naruszenie normy sankcjonowanej, statuującej określony obowiązek administracyjny prowadzi do zastosowania normy sankcjonującej, skutkującego wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej, której wysokość jest w wielu przypadkach sztywno, ściśle określona przez ustawodawcę). Z istoty swojej zatem mechanizm odstąpienia od wymierzenia kary musi opierać się na analizie konkretnych, szczegółowych okoliczności konkretnej sprawy administracyjnej. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że stosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (inaczej niż w przypadku § 2 tego artykuły) nie opiera się na uznaniu administracyjnym, lecz na innych elementach luzu decyzyjnego organu, o zupełnie odmiennym charakterze. O ile przesłanka "zaprzestania naruszania prawa" jest dość ścisła (precyzyjna), o tyle druga z przesłanek – "znikomość naruszenia prawa" stanowi tzw. pojęcie niedookreślone. Charakterystyczną cechą tego narzędzia regulacji prawnej jest właśnie konieczność indywidualizacji. Pojęcia niedookreślone nie poddają się abstrakcyjnemu definiowaniu – ich treść jest zawsze ustalana w odniesieniu do konkretnego przypadku, wymaga uwzględnienia konkretnych okoliczności indywidualnej sprawy. Potwierdza to tezę, że ewentualne zastosowanie instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., wymaga rozważenia w odniesieniu do konkretnych okoliczności indywidualnej sprawy, czy ziściły się przesłanki określone w tym przepisie, w tym przesłanka "znikomości naruszenia prawa". W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczącym kontroli decyzji wymierzających na podstawie art. 472aa P.w. administracyjne kary pieniężne za korzystanie z wód bez wymaganego pozwolenia szeroko wykorzystywana jest argumentacja odnosząca się do sankcji wymierzanej w poprzednim stanie prawnym tj. opłaty podwyższonej (art. 280 P.w. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.), jak również wyrażana w innych sprawach, w których zastosowanie znajduje art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W orzecznictwie tym ugruntował się już pogląd, że ocena przesłanki istotności naruszenia prawa jako elementu zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Waga naruszenia prawa jest znaczna, jeżeli konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Podkreśla się również konieczność uwzględnienia indywidualnych okoliczności i przyczyn braku pozwolenia wydanego na kolejny okres, w którym dany podmiot korzysta z wód w takim zakresie, jak w oparciu o poprzednio udzielone pozwolenie, w tym okoliczności związanych z datą złożenia wniosku o nowe pozwolenie i czasem trwania postępowania administracyjnego w tym przedmiocie (por. przykładowo: wyroki NSA z 26 marca 2025 r., III OSK 1695/23; z 14 maja 2025 r., III OSK 108/22; z 27 maja 2025 r., III OSK 1598/23; z 11 lipca 2023 r., III OSK 2544/21; wyroki WSA w Białymstoku z 7 października 2025 r., II SA/Bk 969/25, II SA/Bk 972/25, II SA/Bk 974/25, II SA/Bk 975/25, II SA/Bk 979/25, II SA/Bk 981/25, II SA/Bk 982/25, II SA/Bk 1190/25, II SA/Bk 1193/25, II SA/Bk 1195/25; z 9 października 2025 r., II SA/Bk 970/25, II SA/Bk 971/25, II SA/Bk 976/25, II SA/Bk 977/25, II SA/Bk 978/25, II SA/Bk 983/25, II SA/Bk 1191/25, II SA/Bk 1192/25; z 14 października 2025 r., II SA/Bk 1286/25; z 23 października 2025 r., II SA/Bk 1329/25; wyroki WSA w Bydgoszczy z 20 sierpnia 2025 r., II SA/Bd 241/25 i II SA/Bd 242/25; wyrok WSA w Gdańsku z 23 lipca 2025 r., II SA/Gd 224/25; wyrok WSA w Poznaniu z 24 lipca 2025 r., IV SA/Po 499/25; wyrok WSA w Rzeszowie z 17 czerwca 2025 r., II SA/Rz 304/25; wyroki WSA w Szczecinie z 4 września 2025 r., II SA/Sz 347/25 i z 18 września 2025 r., II SA/Sz 348/25). Z przywołanego orzecznictwa sądów administracyjnych - na tle zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że ocena czy naruszenie prawa miało charakter istotny czy znikomy wymaga odniesienia do elementów przedmiotowych i podmiotowych danej sprawy. W aspekcie przedmiotowym kluczowe jest naruszenie dobra chronionego. Dobro chronione wyznacza norma sankcjonowana, za której naruszenie wymierzana jest sankcja, określona w normie sankcjonującej. W analizowanym przypadku norma sankcjonowana to ta, która statuuje obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne (art. 389 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 P.w.). Powstaje zatem zasadnicze pytanie, czym jest dobro chronione przez obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne jako jeden z rodzajów zgody wodnoprawnej (art. 388 ust. 1 pkt 1 P.w.), stanowi jeden z instrumentów zarządzania zasobami wodnymi (art. 11 pkt 2 P.w.). Trzeba zatem przyjąć, że dobrem chronionym normą sankcjonowaną (statuującą obowiązek uzyskania pozwolenia) jest porządek korzystania z zasobów wodnych w sposób gwarantujący zachowanie i ochronę wartości determinujących zarządzanie zasobami wodnymi wymienionych w art. 10 P.w. oraz wyrażonych w przepisach statuujących ogólne zasady korzystania z wód i realizacji usług wodnych (dział II rozdział I, art. 29 i n. P.w.). Pozwolenia wodnoprawne na korzystanie z wód poprzez usługi wodne mają na celu uporządkowanie korzystania z zasobów wodnych, poddanie wstępnej (uprzedniej, ex ante) kontroli korzystania z zasobów wodnych, tak aby zapewnić ochronę ww. wartości determinujących zarządzanie zasobami wodnymi. Z pewnością zatem nie można przyjąć tezy, że pozwolenie wodnoprawne stanowi tylko element formalny niemający znaczenia w perspektywie oceny skutków naruszenia prawa. Wręcz przeciwnie, brak pozwolenia jest jedną z przesłanek wskazujących wstępnie na istotność naruszenia prawa, wymagającą jednak dalszej analizy w oparciu o pozostałe przesłanki. Aktualne pozostaje przywołane wyżej stanowisko wyrażone na gruncie poprzedniego stanu prawnego, że odstąpienie od wymierzenia sankcji administracyjnej za brak pozwolenia musi być traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe. Nie można deprecjonować wartości pozwolenia wodnoprawnego jako instrumentu formalnego regulacji korzystania z zasobów wodnych. Istotny jest również element ekonomiczny. Do instrumentów zarządzania zasobami wodnymi zalicza się również opłaty za usługi wodne (art. 11 pkt 3 P.w.). Podmiot korzystający z usług wodnych bez wymaganego prawem pozwolenia uiszcza wprawdzie opłatę zmienną (ustalaną w sposób określony w art. 272 ust. 4a, ust. 5a albo ust. 6b P.w.), lecz nie uiszcza opłaty stałej (art. 271 ust. 1 P.w.). Brak pozwolenia skutkuje zatem brakiem możliwości skorzystania z jednego z instrumentów zarządzania zasobów wodnych i utratą dochodu publicznego z opłaty stałej. Jest to zarazem pewna korzyść uzyskiwana przez podmiot korzystający z usług wodnych bez pozwolenia. Jak już wskazano, orzecznictwo zwraca również uwagę na aspekt proporcjonalności – ważenia dóbr – czy kara będzie proporcjonalna. Wobec wspomnianej "sztywności" regulacji statuujących administracyjne kary pieniężne, instytucja odstąpienia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) może stanowić narządzie gwarantujące zachowanie proporcjonalności sankcji. Konieczność uwzględnienia aspektu proporcjonalności sankcji wymaga odmiennego podejścia do różnych postaci naruszenia obowiązku uzyskania pozwolenia na usługi wodne. Z uwagi na wymogi proporcjonalności nie można jednakowo traktować przypadków: (1) gdy dany podmiot rozpoczął działalność kwalifikowaną jako usługi wodne (korzystanie z wód) całkowicie bez pozwolenia; (2) gdy korzystał uprzednio z wód, ale pozwolenie wygasło na skutek upływu czasu i w ogóle zaniechał wystąpienia o nowe pozwolenie; (3) gdy wystąpił o uzyskanie nowego pozwolenia, ale uczynił to zbyt późno – nie dając organowi szans na rozpoznanie wniosku w rozsądnym terminie, uwzględniając skomplikowany pod względem faktycznym charakter spraw dotyczących udzielenia pozwolenia wodnoprawnego konieczność analizy operatu wodnoprawnego); (4) wreszcie takiego, w którym podmiot korzystający dotychczas z wcześniej udzielonego pozwolenia, złożył wniosek o uzyskanie nowego pozwolenia w rozsądnym terminie, ale na skutek długotrwałego rozpatrywania wniosku doszło do sytuacji, w której korzystano z usługi wodnej bez pozwolenia do czasu uzyskania nowego pozwolenia. Zastosowanie zasady proporcjonalności w wymierzaniu sankcji wymaga uwzględnienia elementów indywidualnej sprawy, które mają charakter podmiotowy. W tym aspekcie należy brać pod uwagę charakter działalności prowadzonej przez dany podmiot. W perspektywie oceny zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary istotne znaczenie ma charakter działalności danego podmiotu – czy jest to działalność konieczna w tym sensie, że wiąże się z zaspokajaniem podstawowych potrzeb społeczeństwa i która w związku z tym musi być prowadzona w sposób ciągły (nieprzerwany), ze względu na podstawowy charakter tych potrzeb. Ewentualne zastosowanie instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) w odniesieniu do sankcji za brak pozwolenia wodnoprawnego (art. 472aa ust. 1 P.w.) musi opierać się na starannym ważeniu wszystkich kolidujących wartości i dóbr prawni chronionych. Proces ważenia tych wartości ma z istoty swojej charakter zindywidualizowany, oparty na analizie szczególnych okoliczności konkretnej rozpatrywanej sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy sąd stwierdza, że organy dokonały wadliwej oceny przesłanek odstąpienia od wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Błędne jest stanowisko, że nie została spełniona przesłanka zaprzestania naruszania prawa. Skoro czynem sankcjonowanym w rozpoznawanej sprawie było pobieranie wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, to naruszenie to ustało z dniem, w którym skarżący uzyskał pozwolenie wodnoprawne, tj. wydania decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Zamościu PGW WP z 16 sierpnia 2024 r. Już w dacie orzekania w przedmiocie sankcji administracyjnej przez organ I instancji ziściła się przesłanka zaprzestania naruszania prawa. Analogiczny pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. przykładowo: wyrok NSA z 14 maja 2025 r., III OSK 108/22). Organy dokonały nieprawidłowej, niepełnej oceny stanu faktycznego sprawy pod kątem zaistnienia przesłanki "znikomości wagi naruszenia prawa". Kierując się wyżej przedstawionymi argumentami w zakresie wykładni i stosowania tego pojęcia na gruncie sankcji z tytułu korzystania z wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, należało uwzględnić istotne w sprawie okoliczności, o czym niżej. Po pierwsze, że skarżący korzystał z wód, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z 26 maja 2014 r. na szczególne korzystanie z wód – wydanego przez Starostę Powiatowego w Ł. na pobór wód podziemnych ze studni nr [...], nr [...], i nr [...] w K., obowiązującego do 19 maja 2024 r. Po drugie, że charakter korzystania z wód (usług wodnych) jest specyficzny – wiąże się z zaspokajaniem podstawowych potrzeb społeczności lokalnej w zakresie korzystania z wody pitnej na terenie gminy K.. Z oczywistych względów działalność tego rodzaju musi być prowadzona w sposób ciągły, nieprzerwany, co wyklucza swobodę decyzyjną skarżącego Zakładu co do możliwości zaprzestania korzystania z wód (usług wodnych) – w perspektywie prawidłowej gospodarki wodnej nie jest logicznie wyobrażalny inny sposób zagospodarowania wód podziemnych w takich okolicznościach sprawy. Po trzecie wreszcie, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego Zakład złożył 5 kwietnia 2024 r., a zatem na ponad miesiąc przed upływem terminu ważności poprzedniego pozwolenia (19 maja 2024 r.). Warto zauważyć, że po złożeniu wniosku o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego (5 kwietnia 2024 r.), organ nie prowadził postępowania z oczekiwaną od niego, jako podmiotu wyspecjalizowanego, starannością, a w szczególności w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 § 1 k.p.a.). Pomimo tego, że Zakład złożył spóźniony wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego i Dyrektor Zarządu Zlewni w Zamościu odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na niezachowanie terminu, o którym mowa w art. 414 ust. 2 ustawy Prawo wodne, to już w dacie złożenia tego wniosku - 14 marca 2024 r. - było oczywiste, że z uwagi na charakter działalności zakładu, jako świadczącego usługi publiczne, wydanie pozwolenia wodnoprawnego będzie konieczne. Oznacza to, że organ winien niezwłocznie po złożeniu wniosku z 5 kwietnia 2024 r. działać szybko i wnikliwie. Dyrektor Zarządu Zlewni w Zamościu 19 kwietnia 2024 r. wezwał Zakład Gospodarki Komunalnej w K. do usunięcia braków formalnych wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, a następnie - na wniosek Zakładu - wydłużył termin na uzupełnienie braków formalnych wniosku do 7 czerwca 2024 r. Jednakże pomimo tego, że przed upływem tego terminu skarżący Zakład złożył poprawiony operat, to organ zaniechał niezwłocznego wszczęcia postępowania administracyjne w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego, co dokonał dopiero 8 lipca 2024 r., a więc miesiąc po uzupełnieniu braków wniosku. Ostatecznie 16 sierpnia 2024 r. organ - po wcześniejszym obwieszczeniu - wydał decyzję, na mocy której udzielił Zakładowi pozwolenia wodnoprawnego. Biorąc pod uwagę powyższe, jak i uwzględniając wyspecjalizowany charakter organu, nie można uznać, że postępowanie w sprawie pozwolenia było prowadzone zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów art. 8 § 1, 9, i 12 § 1 i 2 k.p.a. Jakkolwiek w sprawie, w której przedmiotem kontroli jest decyzja w przedmiocie wymierzenia sankcji administracyjnej sąd nie bada bezpośrednio kwestii bezczynności czy przewlekłego prowadzenia sprawy przez organ wydający pozwolenie wodnoprawne, ale – uwzględniając wyżej przedstawione argumenty – trudno pominąć w aspekcie analizy przesłanki "znikomości wagi naruszenia prawa" okoliczność, że rozpatrywanie wniosku Zakładu przez organ wodnoprawny nie spełniało wymogu szybkości, skoro od daty złożenia wniosku przez Zakład, wydanie decyzji nastąpiło po ponad 4 miesiącach (od 5 kwietnia do 16 sierpnia 2024 r.). Powyższe okoliczności powinny zostać rozważone przez organy w aspekcie przesłanek odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Aktualne pozostaje stanowisko orzecznictwa, że przyczyny braku pozwolenia, zwłaszcza leżące po stronie organu wydającego decyzję w tym przedmiocie, mają istotne znaczenie dla analizy przesłanek wymierzenia sankcji administracyjnej za korzystanie z wód (usług wodnych) bez wymaganego pozwolenia. Wszystkie podniesione argumenty prowadzą do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja Dyrektora RZGW w Lublinie z 13 sierpnia 2025 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Zamościu PGW WP z 5 czerwca 2025 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.; należy w tym miejscu odnotować, że przepis ten, choć zawarty w regulacji kodeksowej postępowania administracyjnego, w istocie ma charakter materialnoprawny) oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), przez pominięcie istotnych okoliczności sprawy, które powinny być wzięte pod uwagę przy ocenie przesłanek odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji. Ponownie rozpatrując sprawę, po uprawomocnieniu się wyroku sądu, organy dokonają ponownej, tym razem prawidłowej analizy wszystkich okoliczności sprawy, które muszą być uwzględnione przy badaniu ustawowych przesłanek odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Ponieważ przesłanka zaprzestania naruszania prawa została w rozpoznawanej sprawie spełniona, punkt ciężkości analizy powinien być skoncentrowany na przesłance "znikomej wagi naruszenia prawa", z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz o art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.