II SA/Lu 569/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi G. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. oddala skargę; II. przyznaje [...] S. F. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 309,80 zł (trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) należnego podatku od towarów i usług oraz 17 zł (siedemnaście) opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Wnioskiem z dnia 23 stycznia 2008 r. A. K. zwróciła się do Wójta Gminy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na rozbudowie istniejącej stacji dystrybucji gazu płynnego o segment paliw płynnych (benzyn i oleju napędowego) poprzez posadowienie podziemnego zbiornika na paliwa płynne i dystrybutorów oraz urządzenie niezbędnej infrastruktury (zadaszenie, utwardzenie terenu, wybudowanie kanalizacji deszczowej). Inwestycja ta ma zostać zrealizowana na działce oznaczonej numerem [...] w miejscowości J. Do wniosku inwestor dołączył sporządzony raport o oddziaływaniu na środowisko opisanego przedsięwzięcia. Pismem z dnia 25 lutego 2008 r. Wójt Gminy, na podstawie art. 106 k.p.a. oraz art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), zwrócił się do Starosty z prośbą o uzgodnienie warunków realizacji projektowanego przedsięwzięcia. Do tego pisma dołączył wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, kopię mapy ewidencyjnej, wykaz stron, a także wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy. Starosta postanowieniem z dnia 11 marca 2008 r. uzgodnił w zakresie ochrony środowiska realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Postanowienie to w wyniku rozpatrzenia wniesionych zażaleń mocą postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 kwietnia 2008 r. zostało uchylone z uwagi na niewłaściwe ustalenie kręgu stron postępowania. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta postanowieniem z dnia 19 maja 2008 r. na podstawie art. 106 i 123 k.p.a. oraz art. 48 ust. 2 pkt 1 i art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa") uzgodnił w zakresie ochrony środowiska wyżej wymienione przedsięwzięcie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ I instancji wskazał, że planowane przedsięwzięcie realizowane będzie na terenie istniejącej już stacji dystrybucji gazu płynnego. A zatem posadowienie zbiornika podziemnego dla paliw płynnych będzie etapem rozbudowy istniejącej stacji. Rozładunek paliw będzie się odbywał grawitacyjnie poprzez szczelne rurociągi, a sam proces rozładunku i dystrybucji substancji ropopochodnych będzie w pełni hermetyczny i zamknięty. W dalszej części uzasadnienia organ, powołując się na treść przedstawionego raportu, stwierdził, że oddziaływanie związane z eksploatacją inwestycji będzie zamykać się w obrębie działki, na której zlokalizowana będzie stacja, co oznacza, iż obszary położone poza tym terenem nie będą narażone na niekorzystne oddziaływania związane z realizacją inwestycji. Powyższe uzasadnia uznanie za strony postępowania jedynie właścicieli działek bezpośrednio graniczących z terenem planowanej inwestycji. Organ również zaznaczył, iż planowana inwestycja zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli M. D. i G. K. - współwłaściciele działki sąsiedniej nr [...]. Domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia poddali w wątpliwość działanie organu polegające na niepoinformowaniu władz szpitala położonego po przeciwnej stronie drogi o zamiarze rozbudowy stacji, która to rozbudowa zdaniem żalących może przynieść negatywne skutki dla pacjentów. Ponadto wskazali, iż stacja tankowania gazem działa od 2006 r. i powstała niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który do 31 października 2007 r. określał teren inwestycji jako tereny zabudowy zagrodowej. W związku z tym zwracają się o sprawdzenie zgodności uchwały zmieniającej przeznaczenie działki inwestora. Ich zdaniem organ nie wyjaśnił również wpływu inwestycji na okoliczne uprawy oraz nie określił wpływu spalin, hałasu i zagrożenia wybuchem. Stwierdzili, że organy winny odmówić wyrażenia zgody na lokalizację w tym miejscu przedmiotowej stacji. Postanowieniem z dnia 10 lipca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 48 ust. 2 pkt 1 i art. 378 ustawy oraz uchwały Rady Gminy z dnia 31 października 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, powołując się na zapisy art. 48 ust. 1 i 2 ustawy, że uzgodnienie wydane przez organ ochrony środowiska, którym w przedmiotowej sprawie jest Starosta ma charakter prejudycjalny, tzn. nie dotyczy wydania zezwolenia na rozbudowę istniejącej stacji. Ponadto w ocenie Kolegium Szpital w J. nie może zostać uznany za stronę przedmiotowego postępowania. Działka na której jest on posadowiony (nr [...]) nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem stacji, lecz oddzielona jest drogą wojewódzką, co oznacza, iż wyłącznie zarządca drogi mógł zostać uznany za stronę postępowania. Nadto w ocenie organu II instancji planowana inwestycja nie narusza zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym teren planowanej inwestycji jest terenem urządzeń obsługi komunikacji, w tym stacji paliw płynnych i autogazu. Bez znaczenia dla sprawy – zdaniem organu - pozostaje poprzednie przeznaczenie terenu i ewentualne wynikające z tego naruszenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł G. K., podtrzymując zarzuty odwołania dotyczące wpływu planowanej inwestycji na pacjentów szpitala oraz właścicieli okolicznych nieruchomości. W jego ocenie postępowanie budzi wiele kontrowersji i obaw społeczeństwa lokalnego. W szczególności, zdaniem skarżącego, zastanawiająca jest zmiana zapisów planu miejscowego dopuszczająca lokalizację stacji. Ponadto skarżący zaznaczył, iż organy nie wyjaśniły, kto jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, co ma znaczenie dla sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonana przez Sąd kontrola zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem materialnym i procesowym wskazuje, iż brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było uzgodnienie w zakresie oddziaływania na środowisko na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącej stacji dystrybucji gazu płynnego o segment paliw płynnych poprzez posadowienie podziemnego zbiornika na paliwa płynne i dystrybutorów oraz urządzenie niezbędnej infrastruktury (utwardzenie terenu i budowa kanalizacji deszczowej), przewidzianego do realizacji na działce nr ewid. [...] w J. Zgodnie z przepisem art. 46 ust. 1 ustawy realizacja przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu (przywołanej powyżej) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga natomiast przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko określa się, analizuje oraz zgodnie z tą ustawą ocenia :1) bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na : a) środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi b) dobra materialne, c) zabytki, d) wzajemne oddziaływanie między czynnikami, o których mowa w lit. a-c, e) dostępność do złóż kopalin; 2) możliwość oraz sposoby zapobiegania i ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko; 3) wymagany zakres monitoringu (art. 47 ustawy). Natomiast przepis art. 48 ustawy stanowi, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (ust. 1). Przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ ten uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z właściwym organem (ust. 2). Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało na podstawie art. 106 k.p.a., na wniosek organu administracji właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Art. 106 § 1 k.p.a. stanowi natomiast, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu tego stanowiska przez ten organ, które wyraża on w drodze postanowienia (art. 106 § 5 kpa). Zatem współdziałanie, którego dotyczy art. 106 k.p.a., podejmowane jest przed załatwieniem sprawy w drodze wydania decyzji, w rozpatrywanej sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zaskarżone postanowienie zostało bez wątpienia wydane właśnie w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zgodnie z jego treścią (w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie), przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ, (właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z organem ochrony środowiska, którym w przedmiotowej sprawie jest Starosta (art. 378 ust. 1 ustawy). Należy zatem wskazać, iż Starosta działa wyłącznie jako organ pomocniczy, biorąc udział w postępowaniu zmierzającym do załatwienia sprawy jedynie przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem uzgadniającym ma bowiem w istocie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ (tu Wójta Gminy) w drodze decyzji administracyjnej. Koncentrując się na istocie postępowania "uzgadniającego" wskazać należy, iż celem postanowienia uzgadniającego jest zajęcie przez właściwy organ - tu starostę - stanowiska wobec określenia standardów środowiskowych realizacji przedsięwzięcia. Uzgodnienie dokonywane jest po zapoznaniu się organu współdziałającego z wnioskiem o wydanie decyzji, raportem o oddziaływaniu na środowisko, wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. W niniejszej sprawie Wójt Gminy występując o uzgodnienie do Starosty przedstawił ww. niezbędne dokumenty wymienione w art. 48 ust. 3 pkt 1 – 3 ustawy. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji, pozytywne uzgodnienie zostało oparte na wynikach raportu i analizie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o raport organ uzgadniający ustalił, że oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na ludzi i środowisko związane z eksploatacją inwestycji będzie zamykać się w obrębie działki inwestora. Zatem obszary położone poza tym terenem (m. in. działka sąsiednia będąca współwłasnością skarżącego) nie będą narażone na niekorzystne oddziaływanie związane z eksploatacją stacji. Ponadto, jak wynika z treści raportu, do magazynowania paliwa zostanie wykorzystany podziemny zbiornik dwupłaszczowy stalowy, posiadający monitoring przestrzeni międzypłaszczowej oraz poziomu paliwa. Natomiast wody opadowe z utwardzonego terenu przy dystrybutorach odprowadzane będą systemem kanalizacji deszczowej poprzez separator do zbiornika odparowującego. Biorąc pod uwag powyższe zapisy trudno byłoby uznać, iż przewidziane rozwiązania techniczne i technologiczne spowodują, że stacja paliw wraz z infrastrukturą będzie miała negatywny wpływ na stan środowiska w tym obszarze. Należy też podkreślić, że w sprawie nie wystąpiły żadne inne przesłanki, które z punktu widzenia ochrony środowiska mogłyby przemawiać przeciwko dokonanemu uzgodnieniu. Stanowisko skarżącego, iż zmodernizowana stacja paliw będzie miała negatywny wpływ na otoczenie, w tym w szczególności na szpital, uznać należy za bezpodstawne, pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia. Należy bowiem dostrzec, iż teren planowanej inwestycji położony jest bezpośrednio przy skrzyżowaniu drogi wojewódzkiej z drogą powiatową na których to odbywa się już ruch różnego typu pojazdów mechanicznych, w tym ciągników rolniczych i samochodów ciężarowych. Zatem już samo posadowienie nieruchomości bezpośrednio przy danym szlaku komunikacyjnym wskazuje na określone uciążliwości związane z hałasem i emisją spalin. Z tego względu nie można uznać, iż modernizacja stacji tankowania gazem oraz rozszerzenia zakresu jej działalności o sprzedaż paliw płynnych negatywnie wpłynie na stan otaczającego stację środowiska. Gdyby stanąć na stanowisku reprezentowanym przez skarżącego, to niemożliwe byłoby funkcjonowanie wielu instytucji użyteczności publicznej - w tym szpitali - których lokalizacja nierzadko bezpośrednio graniczy ze szlakami komunikacyjnymi oraz innymi inwestycjami powodującymi określone uciążliwości dla otoczenia. Zadaniem organu ochrony środowiska jest jedynie dokonać oceny, czy planowane przedsięwzięcie nie wpłynie negatywnie na środowisko, analizując przedsięwzięcie wyłącznie z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska. Odnośnie twierdzeń strony skarżącej podnoszonych w toku postępowania administracyjnego, a także w skardze do Sądu, wskazać należy, iż zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie (za wyjątkiem jednego, którego waga nie rzutuje jednak na legalność wydanych decyzji). Zarzut skarżącego, z którym należy się zgodzić dotyczy mianowicie niewłaściwego określenia przez Kolegium przedmiotu postępowania uzgodnieniowego określając go niewłaściwie jako dotyczące sposobu odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu istniejącej stacji. Bezspornym jest, iż przedmiotowe postępowanie dotyczy całego zamierzenia dotyczącego modernizacji stacji, którego jednym z elementów jest utwardzenie terenu i związane z tym określenie sposobu odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu stacji. Zamierzenie bezspornie dotyczy również zamontowania zbiornika podziemnego na paliwa płynne oraz dwóch dystrybutorów. Wynika to bezspornie zarówno z wniosku inwestora jak również ze sporządzonego raportu oraz zakresu rozważań dokonanych przez organ I instancji. Jednakże powyższe mało precyzyjne określenie zakresu postępowania przez organ II instancji nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Odnośnie zaś zarzutów dotyczących prawa własności do przedmiotowej działki, naruszeniu zapisów planu miejscowego oraz pominięciu ochrony interesów osób przebywających w szpitalu, zaznaczyć należy iż nie mogły one odnieść zamierzonego skutku. Odnośnie pierwszego zarzuty wskazać należy, iż przepisy omawianej ustawy nie wymagają, aby podmiot zwracający się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach legitymował się jakimkolwiek tytułem prawnym (np. prawem własności) do nieruchomości, na której planuje realizację inwestycji. Wynika to z faktu, iż decyzja ta nie uprawnia inwestora do dysponowania w jakikolwiek sposób nieruchomością, na której planuje on swoje przedsięwzięcie, lecz stanowi jedynie ustawowo określoną formę oceny dopuszczalności realizacji inwestycji przez pryzmat zachowania prawnie określonych wymagań w zakresie ochrony środowiska. Ocena prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję nie należy do organów orzekających w rozpatrywanej sprawie, dlatego nie można przypisywać im naruszenia w tym względzie przepisów prawa. Dopiero podjęcie konkretnych działań inwestycyjnych na tym terenie będzie wymagało uzyskania tytułu prawnego do działki bądź zgody właściciela na zrealizowanie inwestycji, i w tym zakresie, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, nie ogranicza tych uprawnień, ani też nie nadaje jakichkolwiek uprawnień inwestorowi wobec przedmiotu stanowiącego własność innego podmiotu. Odnośnie zaś zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bezspornym jest, iż zapisy tego planu dopuszczają zrealizowania inwestycji w zamierzonym przez inwestora kształcie. Przedmiotowa działka określona jest jako teren obsługi komunikacji w tym stacje paliw i autogazu. Również poza ramy przedmiotowego postępowania wykraczają zarzuty dotyczące zmiany planu i nielegalnego (w stosunku do zapisów poprzedniego planu) posadowienia stacji autogazu. Nie może budzić wątpliwości, iż tzw. "postępowanie środowiskowe", w żaden sposób nie może doprowadzić do ewentualnej legalizacji stacji autogazu, albowiem są to dwa różne przedsięwzięcia, aczkolwiek w zamiarze inwestora mają tworzyć funkcjonalną całość. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stoi na przeszkodzie podjęciu przez organy nadzoru budowlanego przewidzianych prawem działań, jeżeli sama stacja autogazu została wykonana i jest eksploatowana z naruszeniem przepisów. W związku z tym zarzuty, dotyczące spornej stacji, nie mogły w niniejszej sprawie odnieść żadnego skutku. Odnośnie zaś ostatniej kwestii dotyczącej kręgu stron postępowania (pominięcie szpitala) wskazać należy, iż stronami postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oprócz podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia, są wyłącznie podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, na której ma być realizowana dana inwestycja, wynikający z własności lub z władania na podstawie innych praw rzeczowych oraz podmioty, których nieruchomość będąca ich własnością lub pozostająca w ich władaniu na podstawie innych praw rzeczowych, położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, ponieważ nieruchomości te mogą zostać narażone na jego oddziaływanie. Jak już wyżej wskazano planowane inwestycja nie wprowadza uciążliwości dla terenów ją otaczających a tym bardziej nie obejmuje terenu szpitala, położonego po drugiej stronie drogi wojewódzkiej. Z tych też względów organ nie miał obowiązku informowania szpitala o prowadzonym postępowaniu. Uwzględniając powyższą argumentacją w ocenie składu orzekającego, zaskarżone postanowienie, jest zgodne z prawem materialnym i procesowym. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę należało oddalić. Na podstawie art. 250 ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 3 oraz § 15 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.), przyznano zaś pełnomocnikowi z urzędu, ustanowionemu dla skarżącego, koszty zastępstwa prawnego, obejmujące wynagrodzenie w kwocie 240 złotych, powiększone o należny podatek od towarów i usług oraz uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa.