II SA/Lu 570/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (spr.),, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2008 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...]., nr [...]. Decyzją z dnia 4 lipca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy z dnia 16 maja 2008 r., odmawiającą T. B. przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że Wójt Gminy, po rozpoznaniu wniosku T. B. z dnia 24 kwietnia 2008 r., decyzją z dnia 16 maja 2008 r. odmówił mu przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Organ pierwszej instancji podkreślił, że wnioskodawcy nie przysługuje to świadczenie, gdyż jest on pensjonariuszem Domu Pomocy Społecznej w P., co – w świetle art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych – stanowi negatywną przesłankę przyznania tego zasiłku. Zdaniem Kolegium nie budzi wątpliwości okoliczność, że T. B. jako mieszkaniec Domu Pomocy Społecznej w P. objęty jest regulacją powyższego przepisu, który stanowi samodzielną podstawę odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, mimo legitymowania się przez odwołującego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, dotyczących pobierania przez innych pensjonariuszy Domu Pomocy Społecznej w P. zasiłku pielęgnacyjnego, organ stwierdził, że nie mogą być one oceniane, gdyż kwestie te nie stanowiły przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył T. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał, iż w Domu Pomocy Społecznej w P. przebywa od 19 października 2005 r. Podkreślił, że pobiera świadczenie emerytalne z KRUS w wysokości 717,91 zł, z którego ponosi opłatę za pobyt w DPS w część obejmującej 70% tego świadczenia, zaś pozostałą część opłaty pokrywa Gmina. Podniósł także, iż pomimo posiadanego znacznego stopnia niepełnosprawności, odmówiono mu przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, co uważa za krzywdzące. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Skarżący domaga się przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Zasiłek ten uregulowany jest w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". W myśl przepisu art. 16 ust. 1 ustawy, zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zgodnie z przepisem art. 16 ust. 2 pkt 2 zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 5 ustawy zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie przebywającej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, jeżeli pobyt osoby i udzielane przez tę instytucję świadczenia częściowo lub w całości finansowane są z budżetu państwa albo z Narodowego Funduszu Zdrowia. Zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje również osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6). W świetle przytoczonych przepisów przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego jest obligatoryjne, gdy osoba ubiegająca się o zasiłek należy do kręgu uprawnionych wskazanych w art. 16 ust. 2 pkt 1–3 i nie zachodzi żadna z przesłanek negatywnych, wskazanych w art. 16 ust. 5 i 6 ustawy. Nie ulega wątpliwości, że skarżący jest jedną z osób wymienionych w art. 16 ust. 2 pkt 1-3 ustawy. Jak wynika bowiem z prawidłowych ustaleń organów administracji, skarżący jest osobą powyżej 16 roku życia i legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Błędne jest jednak stanowisko organów, że w przypadku skarżącego zachodzi przesłanka negatywna, uniemożliwiająca przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, określona w art. 16 ust. 5 ustawy. Stosownie do tego przepisu zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie przebywającej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, jeżeli pobyt osoby i udzielane przez tę instytucję świadczenia częściowo lub w całości finansowane są z budżetu państwa albo z Narodowego Funduszu Zdrowia. Definicję instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie zawiera przepis art. 3 pkt 7 ustawy. Stosownie do tego przepisu, ilekroć w ustawie jest mowa o instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, oznacza to dom pomocy społecznej, placówkę opiekuńczo-wychowawczą, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, zakład opiekuńczo-leczniczy, zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy, szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie. Z treści tego przepisu wynika zatem, że wymienione w nim instytucje mogą być uznane za zapewniające całodobowe utrzymanie w rozumieniu ustawy tylko wówczas, gdy zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie. Należy podkreślić, że przepis art. 3 pkt 7 w brzmieniu wyżej podanym obowiązuje od dnia 6 lipca 2007 r. (brzmienie nadane przez art. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym - Dz. U. Nr 109, poz. 747). W brzmieniu poprzednio obowiązującym przepis art. 3 pkt 7 wymieniał te same instytucje, nie wprowadzał jednak wymogu, by wszystkie one zapewniały nieodpłatnie pełne utrzymanie. W celu ustalenia, czy nie zachodzi przeszkoda do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego wskazana w art. 16 ust. 5 ustawy, organ administracji musi zatem ustalić, czy osoba niepełnosprawna przebywa w jednej z instytucji wymienionych w art. 3 pkt 7 ustawy oraz czy jej pobyt i udzielane przez instytucję świadczenia częściowo lub w całości finansowane są z budżetu państwa albo z Narodowego Funduszu Zdrowia. Nie wystarczy zatem ustalenie, że osoba ubiegająca się o zasiłek przebywa w domu pomocy społecznej. Konieczne jest także ustalenie, czy dom ten zapewnia nieodpłatnie pełne utrzymanie. Tylko wówczas bowiem dom ten może być zaliczony do instytucji zapewniających całodobowe utrzymanie w rozumieniu ustawy. W dalszej dopiero kolejności ustalenia wymaga, czy i w jakim zakresie pobyt i udzielane przez instytucję świadczenia częściowo lub w całości finansowane są z budżetu państwa albo z Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 16 ust. 5 zdanie drugie). Okoliczności tych organy administracji w rozpoznawanej sprawie nie wyjaśniły w sposób należyty, co narusza przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisem art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego ciąży zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W sprawie niniejszej organy administracji ustaliły wprawdzie, że skarżący przebywa w Domu Pomocy Społecznej w P., nie poczyniły jednak jakichkolwiek ustaleń co do odpłatności za utrzymanie w tym domu, w szczególności zaś nie ustaliły, czy dom ten zapewnia nieodpłatnie pełne utrzymanie w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy, a w konsekwencji, czy jest instytucją, o której mowa w tym przepisie oraz w art. 16 ust. 5 ustawy. Z treści uzasadnień organów obu instancji wynika, że za wyłączający prawo do świadczenia uznały organy sam fakt pobytu skarżącego w domu pomocy społecznej. Stanowi to naruszenie przepisu art. 16 ust. 5 ustawy w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy, bowiem przepis art. 3 pkt 7 za instytucję zapewniającą całodobowe utrzymanie uznaje tylko taki dom pomocy społecznej, który zapewnia nieodpłatnie pełne utrzymanie. Bez ustalenia dodatkowych okoliczności dotyczących odpłatności za koszty utrzymania nie można zakwalifikować określonej instytucji do zapewniających całodobowe utrzymanie w rozumieniu ustawy. Okoliczności tych nie ustalił organ pierwszej instancji, a organ odwoławczy nie uzupełnił w tym zakresie postępowania dowodowego, mimo iż był do tego uprawniony na podstawie art. 136 k.p.a. Oznacza to, że utrzymując w mocy – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy naruszył zarówno przepisy art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., jak i art. 136 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie było bowiem w tej sytuacji podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji, wydanej z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ubocznie zauważyć należy, że organy obu instancji nie ustaliły również, że pobyt skarżącego i udzielane mu przez Dom Pomocy Społecznej w P. świadczenia częściowo lub w całości finansowane są z budżetu państwa albo z Narodowego Funduszu Zdrowia. Organy ograniczyły się do przytoczenia treści przepisu art. 16 ust. 5 ustawy, nie wyjaśniając, dlaczego ma on w sprawie niniejszej zastosowanie, w szczególności nie wskazały organy, który z systemów finansowania określonych art. 16 ust. 5 zachodzi w przypadku skarżącego. Niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy zgodnie z rzeczywistością i naruszenie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania decyzji odmawiającej skarżącemu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, mimo braku prawidłowych ustaleń co do istnienia okoliczności wyłączających stosownie do art. 16 ust. 5 ustawy prawo do zasiłku. Zaskarżona decyzja, wydana z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania oraz przepisów ustawy, podlega więc uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 powołanej ustawy także decyzję organu pierwszej instancji mając na uwadze naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego przez organ pierwszej instancji. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Uchylenie decyzji obu instancji rodzi obowiązek ponownego rozpoznania sprawy przez organy administracji z uwzględnieniem wszystkich wskazanych wyżej uwag. Organy wyjaśnią przede wszystkim, czy Dom Pomocy Społecznej w P. uznany być może za instytucję zapewniającą całodobowe utrzymanie w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy. Organy mieć będą na uwadze, że instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie jest taka instytucja, spośród wymienionych w powołanym przepisie, która nie nakłada na osobę w niej przebywającą obowiązku ponoszenia opłat za utrzymanie (zapewnia nieodpłatnie pełne utrzymanie). Należy zwrócić uwagę, że skarżący już do wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego dołączył decyzję Wójta Gminy z dnia 17 kwietnia 2008 r., z której wynika, że ponosi on częściową odpłatność za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w P. Także z uregulowań zawartych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.) wynika, że pobyt w domu pomocy społecznej jest co do zasady odpłatny (art. 60 i nast. ustawy o pomocy społecznej). Organy jednak w żaden sposób do okoliczności tej nie odniosły się w swoich decyzjach. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 litera "a" i litera "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.