II SA/Lu 572/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Protokolant Referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r. sprawy ze skargi B.B. i D.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane Dz. U. z 2006 r., Nr 165, poz. 1118 ze zm.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego, położonego w B. przy ul. S. 12 na działce nr ewid. [...]/14, w związku z odstępstwami od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego. W trakcie przeprowadzonej kontroli na budowie, organ pierwszej instancji ustalił, iż odstępstwa te polegają na zmianie wymiarów zewnętrznych budynku, zmianie wysokości budynku i wykonaniu dodatkowej niezabudowanej ścianami z dwóch stron części budynku, podczas gdy zatwierdzony w decyzji o pozwoleniu na budowę projekt budowlany nie przewidywał dokonanych zmian. Następnie, decyzją z dnia 12 marca 2007 r., Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlane, zobowiązał D. i B. B. do przedłożenia w terminie do dnia 15 maja 2007 r. projektu budowlanego zamiennego wraz z uzgodnieniami uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i R. B. (właściciele działki sąsiedniej) podnosząc, iż nie wyrażają zgody na uaktualnienie dokumentacji w sposób, który zalegalizowałby samowolę budowlaną, szczególnie w zakresie podwyższenia wysokości budynku. gospodarczego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 maja 2007 r., uchylił zaskarżoną decyzję i nałożył na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlane na D. i B. B. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do 15 lipca 2007 r., 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, wraz z uzgodnieniami, uwzględniającego wymagania decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia 12 sierpnia 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie maksymalnej wysokości budynku garażu z częścią gospodarczą (do 4,5 m od terenu do szczytu dachu) realizowanego na wyżej opisanej działce oraz uwzględniającego pozostałe zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych (w tym dodatkowej części budynku o wymiarach 4,20m x 4,00m). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż w wyniku dokonanych oględzin stwierdzono, że inwestor realizując przedmiotowy budynek garażowo-gospodarczy dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wysokość obiektu zgodnie z zatwierdzonym projektem powinna wynosić 4,4m (jest 5,25m), natomiast wysokość obiektu od strony frontowej 2,84m (jest 3,25m). Ponadto zaprojektowany budynek miał mieć długość 9,7m (jest 14,8m – wykonano nie przewidzianą projektem dodatkową część obiektu o wymiarach 4,20x4,00m). Organ stwierdził, że dokonane odstępstwa zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego wymagały uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Powyższego obowiązku inwestor nie spełnił wobec czego zasadne był wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w trybie art. 50 i 51 wskazanej ustawy. Organ odwoławczy podniósł również, że odstępstwo polegające na podwyższeniu obiektu spowodowało, iż zostały naruszone przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta B. z dnia 12 sierpnia 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydaną dla przedmiotowej inwestycji na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia 8 listopada 2000 r. obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę, jak i obecnie, maksymalna wysokość wolnostojących budynków gospodarczych, garaży, usługowych wynosi 4,50 m terenu do szczytu dachu. W rozpatrywanej sprawie przedmiotowy budynek posiada maksymalną wysokość 5,25 m mierzoną od poziomu terenu do szczytu dachu, co jest sprzeczne z warunkami przywołanej decyzji, a co za tym idzie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu wszystkie wskazane okoliczności wskazują na zasadność wydania powyższej decyzji. W obszernej skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję B. i D. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji wynikającej z błędnej interpretacji przepisów prawa na tle zaistniałego stanu faktycznego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podnieśli, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu zawiera zapis, iż poziom podłogi parteru może wynosić 1,0 m nad powierzchnią ulicy obsługującej działkę. Oznacza to, zdaniem skarżących, że organ wydając tę decyzję określił z góry jakie zmiany nastąpią w przyszłości co do urządzenia terenu. Mapa dla celów projektowych nie podaje rzędnych rzeczywistych, lecz również uwzględnia przyszłe zmiany, jakie nastąpią w tej ulicy związane z projektowaniem kanalizacji, wody i ulicy. Z tego względu zalecono inwestorom posadowienie projektowanego budynku "poziom podłogi 1,0 m nad powierzchnią ulicy". Również opracowany projekt zagospodarowania działki nr 92/14 wyraźnie wskazuje na różnice poziomów przyjętych w projekcie w stosunku do rzędnych zaznaczonych na mapie do projektowania. Przedmiotowy obiekt wybudowany został również zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Szczególnie § 6 tego rozporządzenia wskazuje, iż wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku (...). W swoim rozstrzygnięciu organ odwoławczy oparł się jedynie na pomiarach, które nie uwzględniały wysokości wejścia do budynku. Wykonane przez geodetę pomiary wykazały, że rzędna terenu na działce inwestora bezpośrednio przy budynku gospodarczym wynosi 195,70 m n.p.m., natomiast rzędna szczytu dachu 200,18 m n.p.m. W związku z powyższym budynek o wysokości 4,48 m nie narusza zapisów decyzji o warunkach zabudowy i bezzasadny jest nakaz obniżenia budynku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zajęte stanowisko z decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". W myśl tego przepisu organ nadzoru budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy, właściwy organ w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Postanowienie przewidziane w art. 50 ust. 1 ustawy zostało wydane w dniu 16 lutego 2007 r., w związku z czym istniała podstawa prawna do wydania zaskarżonej decyzji. Również nie ulega wątpliwości, iż tryb postępowania przewidziany w art. 50 i 51 ustawy zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wszczynane jest więc w sytuacji stwierdzenia przez organ stanu z przepisami prawa sprzecznego. Ponadto przesłanką do zastosowania art. 51 ust. 1 okt 3 ustawy jest "istotne odstępstwo" od zatwierdzonego projektu budowlanego. Oceny "istotności odstąpienia" należy dokonywać w oparciu o treść art. 36a ustawy. Wykładnia tego przepisy prowadzi do wniosku, że istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, będzie takie odstąpienie, które spowoduje zmianę ustalonych w decyzji parametrów realizowanego obiektu budowlanego, w szczególności wysokości, kubatury i powierzchni zabudowy. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ właściwie przeprowadził postępowanie dowodowe, którego wyniki bezspornie świadczą o tym, że inwestorzy istotnie odstąpili od zatwierdzonych warunków pozwolenia na budowę. Ponadto, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, stwierdzone odstępstwo spowodowało, iż zostały naruszone przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie decyzja z dnia 5 listopada 2002 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku garażu wraz z częścią gospodarczą została poprzedzona decyzją Burmistrza B. z dnia 12 sierpnia 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) , obowiązującej w dacie wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, "warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę". Organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Związanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z pozwoleniem na budowę oznacza, że decyzja ta pełni funkcję ogniwa łączącego proces zagospodarowania przestrzennego z procesem budowlanym. W związku z powyższym organ stwierdzając wystąpienia odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a następnie przystępując do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, w pierwszej kolejności zobowiązany jest do zbadania, czy kształt i usytuowanie obiektu na danym terenie jest zgodne z postanowieniami wydanej dla danej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Konfrontując zapisy tej decyzji z ustaleniami dokonanymi przez organy nadzoru budowlanego należy stwierdzić, iż istnieją znaczące rozbieżności pomiędzy tym co zostało wybudowane, a tym, co strona miała prawo wybudować. Jak wynika z akt sprawy wysokość budynku garażowo-gospodarczego zgodnie z zatwierdzonym projektem powinna wynosić 4,4 m (obecnie wynosi 5,25m), natomiast wysokość obiektu od strony frontowej 2,84 m (jest 3,25m). Ponadto zaprojektowany budynek miał mieć długość 9,7m (jest 14,8m – wykonano nie przewidzianą projektem dodatkową część obiektu o wymiarach 4,20x4,00m). Zarówno decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu (k. 108 akt administracyjnych) jak i zatwierdzony projekt budowlany (k 112 akt adm.) określają maksymalną wysokość budynku na 4,5 m od terenu do szczytu dachu. W związku z tym niedopuszczalne było przekroczenie tej wielkości. Jednakże najważniejsze w przedmiotowej sprawie było ustalenie wysokości poziomu gruntu od której należało dokonać pomiarów obiektu. W ocenie Sądu organy właściwie dokonały ustaleń w tym przedmiocie, zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym, natomiast zarzuty skarżących w tym zakresie jako bezpodstawne nie mogły zostać uwzględnione. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z zapisami mapy służącej do celów projektowych (k.106) stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 12 sierpnia 2002 r. zarówno przez działkę inwestorów nr [...]/14 jak i przez działkę sąsiednią nr [...]/9 przebiega na wysokości przedmiotowego budynku rzędna o wartości 195,00m n.p.m. Podobnie projekt zagospodarowania działki będący załącznikiem do udzielonego pozwolenia na budowę (k. 98) w miejscu posadowienia budynku garażu wskazuje, iż w tym miejscu znajduje się poziomica o rzędnej 195,00m n.p.m. W związku z tym jedynie te wartości należało traktować jako właściwe, stanowiące właściwy poziom terenu będący podstawą do dokonania pomiarów wysokości. Bezzasadne w tym zakresie są odmienne twierdzenia strony skarżącej. W szczególności niezrozumiałe jest wskazywanie na zapisy decyzji o warunkach zabudowy stanowiące o możliwości ustalenia poziomu podłogi parteru na maksymalnej wysokości 1m nad nawierzchnia ulicy. Wykładnia treści niniejszego zapisu wskazuje (czego nie zauważyli skarżący), iż odnosi się on do wysokości poziomu podłogi, a nie do całkowitej wysokości obiektu w zakresie: poziom terenu – szczyt dachu. Ponadto zapis ten odnosi się do parteru, co sugeruje, iż jako całość odnosi się do obiektów piętrowych, a takim z całą pewnością nie jest przedmiotowy budynek. Idąc dalej, jak wynika z akt sprawy, projektowany poziom zerowy (0,00) budynku znajduje się na wysokości 195.10m n.p.m., a więc 0,1 m powyżej poziomu istniejącego terenu. Natomiast przekrój budynku (k.90) wskazuje, iż wysokość szczytu budynku liczona od poziomu 0,00 wynosi 4,30 m. Tak zaprojektowany budynek garażowy z częścią gospodarczą spełnia wymogi decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż jego wysokość wynosi 4,4 m od poziomu istniejącego terenu (rzędna 195m n.p.m.) do szczytu dachu. Tymczasem, co również nie może budzić wątpliwości, a co jednoznacznie wynika z aktualizacji mapy zasadniczej – k. 12 akt sądowych), inwestorzy wykonali poziom zerowy budynku na rzędnej 195,7-195,8m n.p.m. (poziom gruntu przed wejściem do garażu), czyli około 0,7m wyżej niż przewidywał to projekt budowlany. Powyższe przełożyło się na wielkość rzędnej szczytu dachu, która obecnie wynosi 200,18m n.p.m. Ustalenia takie jednoznacznie wskazują, że wybudowany obiekt przekracza dopuszczalne wartości w zakresie jego wysokości. Słusznie organ odwoławczy zaznaczył, że zapis w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu: "maksymalna wysokość wolnostojących budynków gospodarczych, garaży, usługowych wynosi 4,5 m od terenu do szczytu dachu" wyznacza wysokość obiektów od istniejącego - w dniu wydania tej decyzji - poziomu terenu i nie przewiduje zwiększenia określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego maksymalnej wysokości obiektu od poziomu istniejącego poprzez posadowienie go na dokonanym przez inwestora podwyższeniu terenu. Podsumowując, zestawienie wielkości rzędnej w miejscu posadowienia budynku (przed rozpoczęciem budowy) 195,00m n.p.m. z rzędną szczytu dachu wybudowanego obiektu (200,18m n.p.m. - według inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej) jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowy obiekt został wzniesiony na wysokość 5,18m ponad poziom istniejącego terenu, co narusza zapisy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Należy również wskazać, że zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje, by w miejscu budowy spornego budynku występował gwałtowny spadek terenu i różnica wysokości ok. 60-70 cm, widoczna na zdjęciu z oględzin. W związku z tym niezasadne są twierdzenia skarżących, iż wysokość budynku mierzona być powinna od strony działki inwestora. Działanie takie nie może odnosić się do sytuacji, w której inwestor dokonuje podwyższenia terenu, a następnie wznosi obiekt. Całkowicie chybione i pozbawione podstawy prawnej są twierdzenia autora skargi, jakoby "Burmistrz Miasta B. wydając decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przyszłym inwestorom określił z góry, jakie zmiany nastąpią w przyszłości co do urządzenia terenu. Mapa dla celów projektowych nie podaje rzędnych rzeczywistych, lecz również uwzględnia przyszłe zmiany, jakie nastąpią w tej ulicy, bowiem zawiera zmiany projektowe kanalizacji, wody i ulicy". Należy zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 12 sierpnia 2002 r. wydana była pod rządem wspomnianej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i ustalała te warunki w oparciu o obowiązujący wówczas i - jak wynika z akt sprawy - obowiązujący dotychczas miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony w dniu 8 listopada 2000 r. Nie do przyjęcia jest teza - jaka zdaje się wynikać z cytowanego wywodu - iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie pozwolenie na budowę dopuszczały budowę z wykorzystaniem rzędnych terenu innych niż wynikające z obowiązującego planu. Rada Gminy uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego który przewiduje ograniczenie wysokości określonych kategorii budynków, miała na uwadze wysokość rzeczywistej konstrukcji wzniesionej przez inwestora mierzonej od powierzchni terenu istniejącej przed przystąpieniem do realizacji budowli. O zachowaniu wysokości obiektu nie może stanowić jego wysokość po stronie działki inwestora, który zmienił ukształtowanie własnego terenu. Ubocznie należy wskazać, co podkreślił organ, że wobec naruszenia przepisów prawa miejscowego, bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie pozostają regulacje zamieszczone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto zapisy tego rozporządzenia odnoszą się do określenia wymagań technicznych i użytkowych, o których mowa w tym rozporządzeniu, a nie do kryteriów zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Również w niniejszym postępowaniu nie mogły być wzięte pod uwagę zarzuty odnoszące się do właścicieli działki sąsiedniej w zakresie dokonywania przez nich robót ziemnych zmieniających ukształtowanie terenu jak również twierdzenia, że budynek mieszkalny posadowiony na tej samej działce został dopuszczony do użytkowania. Zarzuty te i twierdzenia wychodzą poza granice niniejszego postępowania, w związku z czym nie mogły być brane pod uwagę. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.