II SA/Lu 574/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Asesor WSA Wiesława Achrymowicz, Protokolant Stażystka Anna Chmielewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. sprawy ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na usunięcie drzewa oddala skargę. Decyzją z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]., zezwalającą E. P. na usunięcie lipy o obwodzie pnia 136 cm z pasa drogowego ulicy P. w B. umorzyło postępowanie w sprawie. W bardzo obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał przede wszystkim, że żądanie przez S. H. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wymienioną wyżej decyzją, zezwalającą na wycięcie drzewa, należało rozpatrzyć w zwykłym trybie odwoławczym, ponieważ S. H. nie brał wprawdzie udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ale w terminie do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...]. złożył odwołanie (żądanie wznowienia). Następnie organ odwoławczy stwierdził, że S. H. jest stroną postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...]. Uzasadniając swoje stanowisko, organ odwoławczy wyjaśnił, że o przymiocie strony w postępowaniu administracyjnym decyduje interes prawny danego podmiotu, który wynika z konkretnej normy prawa materialnego. Stosownie do przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek posiadacza nieruchomości, z tym, że jeśli posiadacz nie jest właścicielem nieruchomości, wymagana jest także zgoda właściciela. Z ustaleń Kolegium wynika, że usunięte przez E. P. drzewo rosło częściowo w pasie drogowym ulicy P., stanowiącym własność gminy, a częściowo na działce nr 1172/1, stanowiącej własność skarżącego i jego żony. S. H. ma zatem interes prawny w sprawie o zezwolenie na wycięcie drzewa. Kolegium ustosunkowało się także do stanowiska organu pierwszej instancji, że drzewo rosło w całości w pasie drogowym (działka nr 1098/3, stanowiąca własność Gminy Miejskiej). Kolegium stwierdziło, że nawet gdyby przyjąć, że wznowienie znaków granicznych dokonane już po wydaniu zaskarżonej decyzji jest prawidłowe, to stan posiadania, ustalony w sprawie dowodzi, że małżonkowie H. jako posiadacze nieruchomości, na której rosło drzewo, mają przymiot strony w sprawie niniejszej. Natomiast E. P., której zezwolenia udzielono nie legitymowała się żadnym tytułem prawnym do nieruchomości, na której rosło drzewo, nie była też posiadaczem tej nieruchomości. Oznacza to, że nie mogła ona być stroną postępowania w sprawie o zezwolenie na wycięcie drzewa. Skoro tak, postępowanie organu pierwszej instancji zakończone decyzją z dnia [...] r. od początku było bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu. Organ odwoławczy powołał się na przepis art. 105 § 1 k.p.a., który nakazuje organowi administracji umorzenie postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Bezprzedmiotowość postępowania wynika z braku któregokolwiek z elementów konstruujących przedmiot postępowania. W niniejszej sprawie, w ocenie Kolegium wystąpiły przesłanki bezprzedmiotowości o charakterze podmiotowym. Adresatem decyzji zezwalającej na wycięcie drzewa nie może być E. P., ponieważ nie jest ona ani właścicielem, ani posiadaczką nieruchomości, z której usunęła drzewo. Od decyzji Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł S. H., domagając się "zmiany zakwalifikowania czynu w trybie art. 138 § 1 pkt 2" i orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa, zamiast o umorzeniu postępowania oraz nałożenia kary administracyjnej za nielegalne wycięcie drzewa. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący kwestionuje zasadność umorzenia postępowania, w sytuacji gdy doszło do ewidentnego rażącego naruszenia prawa. Podnosi ponadto, że poniósł w związku z wycięciem drzewa znaczne szkody. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ponadto wyjaśnił, że wobec tego, iż decyzja zezwalająca na wycięcie drzewa nie była w dacie żądania wznowienia postępowania ostateczna, nie zachodziły podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym organ zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który zezwala na uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w sytuacji, gdy jest ono bezprzedmiotowe. Jeśli chodzi o żądanie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa, Kolegium wskazało, że przedmiotem postępowania pierwszoinstancyjnego było zezwolenie na wycięcie drzewa, a nie kwestia jego nielegalnego usunięcia i nałożenia kary pieniężnej. Organ drugiej instancji nie może orzekać w innym zakresie niż organ pierwszej instancji. Co do odszkodowania, żądanego przez skarżącego, to właściwa jest droga postępowania przed sądem powszechnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Prawidłowe jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego że postępowanie w sprawie z wniosku E. P. o zezwolenie na wycięcie drzewa rosnącego częściowo na nieruchomości skarżącego, oznaczonej jako działka numer 1172/1, a częściowo na nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miejskiej, stanowiącej pas drogowy ulicy P., podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 ustawy – kodeks postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowe. W myśl przepisu art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że treścią pojęcia "interes prawny" jest publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie jednostce przez przepis prawa konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny jest konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znaleźć potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny musi być przy tym osobisty, własny i indywidualny. Jego ustalenie następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego (por. B. Adamiak i J. Borkowski w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, s. 215-233, G. Łaszczyca i A. Matan – "Umorzenie ogólnego postępowania administracyjnego", Wydawnictwo Zakamycze 2002, s.56-58, wyrok NSA z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie I SA 2312/99, wyrok NSA z dnia 27 września 2001 r. w sprawie I SA 2326/00, wyrok NSA z dnia 19 marca 2002 r. w sprawie IV SA 1132/00, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2000 r. w sprawie I SA 1019/99). Posiadanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. decyduje o legitymacji procesowej podmiotu, wobec którego postępowanie jest prowadzone. Tylko osoby legitymujące się interesem prawnym uzyskują status strony w postępowaniu administracyjnym. Osoby, które są pośrednio zainteresowane wynikiem sprawy lub mają interes tylko faktyczny nie mogą być uznane za stronę postępowania administracyjnego. Organ prowadzący postępowanie administracyjne musi więc przede wszystkim ustalić, czy osoba żądająca wszczęcia postępowania albo wobec której postępowanie zostało wszczęte z urzędu ma interes prawny lub obowiązek w rozumieniu powołanego przepisu. Interes ten wynikać musi z konkretnej normy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie taką normą prawa materialnego jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zmianami). Stosownie do tego przepisu usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest jej właścicielem, do wniosku musi dołączyć zgodę właściciela nieruchomości. W świetle przytoczonego przepisu nie ulega wątpliwości, że osoba nie będąca ani właścicielem, ani posiadaczem nieruchomości nie ma interesu prawnego w sprawie o zezwolenie na wycięcie drzewa, nie ma zatem przymiotu strony postępowania administracyjnego. Jak prawidłowo ustalił organ odwoławczy, E. P. nie jest ani właścicielką ani posiadaczką nieruchomości, na której rosło drzewo, nie ma więc interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Postępowanie organu pierwszej instancji wadliwie wszczęte na wniosek osoby nie mającej przymiotu strony powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W literaturze i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku podmiotu żądającego wszczęcia postępowania pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, w sytuacji natomiast, gdy organ nie stwierdził w sprawie interesu prawnego podmiotu żądającego czynności organu, nie dochodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia, a postępowanie zostaje zakończone decyzją o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie postępowanie stało się bezprzedmiotowe także z tego względu, że drzewo, którego dotyczyła decyzja organu pierwszej instancji zostało wycięte. Jeżeli rzecz, której postępowanie dotyczy przestaje istnieć na skutek zniszczenia, przekształcenia czy innych zdarzeń, przestaje w tym momencie istnieć przedmiot postępowania (por. "Umorzenie ogólnego postępowania administracyjnego", s. 83). Jest to bezprzedmiotowość z przyczyn natury faktycznej, również prowadząca do umorzenia postępowania. Prawidłowe jest zatem rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające zaskarżoną decyzję zezwalającą na wycięcie drzewa i umarzające postępowanie w sprawie. Taki rodzaj rozstrzygnięcia przewiduje przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że organ odwoławczy powinien był zastosować przepis art. 156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), a także decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (pkt 6). Wprawdzie w literaturze wskazuje się, że brzmienie przepisu art. 156 daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznych, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowane jest jednak stanowisko, że w przypadku gdy zostało wniesione odwołanie, w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156, z uwagi na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1982 r., II SA 919/81, ONSA 1982, Nr 1, poz. 5 i wyrok NSA z dnia 7 maja 1984 r., II SA 225/84, Gazeta Prawnicza 1984, Nr 24, s. 8). Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego wskazuje przepis art. 138 k.p.a., który w § 1 stanowi, że organ odwoławczy może: 1) utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, albo 2) uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umorzyć postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może ponadto uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (§ 2). Orzekając w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło zatem, w świetle przytoczonego przepisu, uchylić zaskarżonej decyzji i stwierdzić rażącego naruszenia prawa, skutkującego czynem zagrożonym karą, jak tego domaga się skarżący. Prawidłowo natomiast zastosowało Kolegium przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ubocznie zauważyć należy, że w piśmie z dnia 8 września 2005 r., potraktowanym jako odwołanie od decyzji z dnia [...]., zezwalającej E. P. na wycięcie drzewa skarżący nie powoływał się na przesłanki nieważności decyzji, wskazywał jedynie na pominięcie go jako strony w postępowaniu. Skarżący jako właściciel nieruchomości, na której rosło drzewo, objęte postępowaniem o zezwolenie na jego wycięcie, ma niewątpliwie interes prawny w tym postępowaniu w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. Pominięcie go jako strony przez organ pierwszej instancji dawałoby podstawę do wznowienia postępowania, gdyby decyzja organu pierwszej instancji była ostateczna. Zważywszy jednak, że pismo skarżącego złożone zostało w terminie do wniesienia odwołania od tej decyzji za prawidłowe uznać należy stanowisko Kolegium, że pismo to potraktować należało jako odwołanie od wymienionej decyzji. Umożliwiło to kontrolę instancyjną wadliwej decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego doprowadziła do wyeliminowania naruszającej prawo decyzji zezwalającej E. P. na wycięcie drzewa. Oznacza to, że drzewo usunięte zostało bez zezwolenia. Decyzja z dnia [...] r. nie była bowiem ani ostateczna, ani wykonalna w chwili usuwania drzewa. Przedmiotem sprawy niniejszej nie było jednak, jak trafnie podnosi organ odwoławczy, orzekanie o karach pieniężnych za usunięcie drzewa bez zezwolenia. Bezpodstawny jest więc zarzut, że organ odwoławczy nie nałożył kary administracyjnej za nielegalne wycięcie drzewa. Kwestia ta powinna jednak być przedmiotem odrębnego postępowania Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących naprawienia szkód doznanych przez skarżącego na skutek wycięcia drzewa stwierdzić należy, że orzekanie w tym zakresie nie należy do kognicji sądów administracyjnych, które sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia i inne akty z zakresu administracji publicznej. Sprawa o ewentualne odszkodowanie za szkodę spowodowaną przez osobę, która wycięła drzewo z nieruchomości skarżącego, jest sprawą z zakresu prawa cywilnego, należącą do właściwości sądów powszechnych. Zaskarżona decyzja jest zatem prawidłowa, zgodna z przepisami art. 105 § 1 i 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, brak podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)