II SA/Lu 574/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi W. D.i I. S.-D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia ....Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego .po rozpatrzeniu zażalenia W. D. utrzymał w mocy wydane w postępowaniu egzekucyjnym postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego .z dnia .... nakładające na W. D. grzywnę w wysokości 4.200 zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że prawomocną decyzją z dnia ...2012r. PINB ... nakazał W. D. i I. S. – D. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej (szopy) znajdującej się na działce nr ...w K. D. przy ul. Z. Wobec niewykonania obowiązku, organ I instancji, będący jednocześnie organem egzekucyjnym - wydał upomnienie z dnia 12 marca 2012r. (doręczone W. D. i I. S. – D. w dniu 20 marca 2012r.), a następnie w dniu 13 czerwca 2012r. wystawił tytuły wykonawcze wszczynając postępowanie egzekucyjne. Postanowieniami z dnia ... organ I instancji nałożył na W. D. i I. S. – D. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości po 29.909,46 zł, jednak wskutek zażalenia postanowienia te zostały uchylone przez LWINB w dniu ... 2012r. Badając sprawę ponownie organ I instancji ustalił, że obowiązek nie został wykonany, co zostało potwierdzone podczas oględzin w dniach 6 września 2012r., 2 października 2012r. i 4 grudnia 2012r. oraz stwierdził, że obiekt podlegający rozbiórce nie jest budynkiem, lecz innym obiektem budowlanym, a zatem grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Wymierzając postanowieniem z dnia 12 grudnia 2012r. grzywnę w wysokości 4.200 zł organ wyjaśnił, że jest to najmniej uciążliwy dla zobowiązanego środek egzekucyjny, bowiem jak wynika ze sporządzonego w sprawie na zlecenie organu kosztorysu, wykonanie zastępcze rozbiórki wyniosłoby 4536,20 zł i wiązałoby się z dodatkowymi kosztami m.in. wykonania kosztorysu, wyłonienia firmy rozbiórkowej, opłatą za czynności egzekucyjne. W zażaleniach na to postanowienie ze "stycznia 2013r." i w jego uzupełnieniu z dnia 4 stycznia 2013r. (k. 71, 93 i 101 akt admin.) W. D. i I. S. – D. kwestionowali nakaz rozbiórki orzeczony decyzją z dnia 9 lutego 2009r., zarzucając "niepełne (wyrywkowe) rozpoznanie" uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia 17 czerwca 1998r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. i wskazując, że nakaz rozbiórki jest dla nich bardzo dolegliwy oraz narusza moralne i konstytucyjne wartości. Podnosili, że środki egzekucyjne mogą by zastosowane tylko w razie uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku, a taka sytuacja nie miała miejsca w ich przypadku. Decyzja z dnia ... 2009r. stała się bowiem ostateczna dopiero w dniu 13 stycznia 2012r., następnie organ wadliwie prowadził postępowanie egzekucyjne, gdyż grzywny w celu przymuszenia z dnia .... 2012r. zostały uchylone przez organ odwoławczy w dniu .... 2012r., a zatem to z winy organu zobowiązani nie mogli wykonać obowiązku. Poza tym grzywna została ponownie nałożona w dniu ... 2012r. z zakreślonym 7-dniowym terminem jej płatności, a więc w celu uwolnienia się od jej uiszczenia, zobowiązani musieliby dokonać rozbiórki w okresie zimowym, co było niemożliwe. Zarzucili również, że upomnienie z dnia 12 marca 2012r. zostało wystawione przedwcześnie, gdyż sąd wstrzymał wykonanie decyzji, dlatego organ przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego powinien był wyznaczyć nowy termin wykonania rozbiórki. W. D. i I. S. – D. wskazali również, że w dniu 2 sierpnia 2012r. wnosili o zawieszenie postępowania egzekucyjnego ze względu na toczące się z ich wniosku postępowanie w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która stanowiłaby podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nakazującej rozbiórkę oraz zarzucali naruszenie przez organ zasad postępowania poprzez uniemożliwienie im zapoznania się z dowodami i materiałami zebranymi w sprawie, w szczególności z kosztorysem wykonania zastępczego nakazu rozbiórki. Organ odwoławczy nie uwzględnił zażalenia podzielając stanowisko organ I instancji, że grzywna w wysokości 4.200 zł jest najmniej uciążliwym dla zobowiązanego środkiem egzekucyjnym, zwłaszcza, że w razie dobrowolnego spełnienia obowiązku podlega ona umorzeniu, a jeżeli została uiszczona - na wniosek zobowiązanego – może zostać zwrócona w całości albo w znacznej części. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie W. D. i I. S. – D. wnosili o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzucili, że decyzja nakazująca rozbiórkę narusza podstawowe wartości konstytucyjne, została wydana, pomimo iż – zdaniem skarżących – plan miejscowy w § 11 pkt 24 dopuszczał zabudowę przedmiotowej działki Podnieśli, że wbrew stanowisku organu, grzywna w celu przymuszenia nie jest dla nich najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym, ponieważ wymaga od nich własnoręcznego rozebrania szopy, co jest dla nich bardzo trudne emocjonalnie. Wskazali, że nie można im zarzucić uchylania się od wykonania nałożonego obowiązku, co jest podstawową przesłanką wszczęcia postępowania egzekucyjnego, bowiem termin wykonania rozbiórki nie został przez organ określony w decyzji z dnia ... 2009r., ani w upomnieniu z dnia 12 marca 2012r., a ponadto sąd wstrzymał wykonanie nakazu rozbiórki postanowieniem z dnia .... 2009r. Ponadto nałożenie grzywny nastąpiło zimą, kiedy wykonanie nakazu rozbiórki było niemożliwe ze względu na porę roku. Zarzucili również naruszenie przepisów postępowania zapewniających im udział w tym postępowaniu w szczególności art. 75 § 1 kpa poprzez niedoręczenie im postanowienia o dopuszczeniu dowodu w postaci kosztorysu wykonania zastępczego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że kontrola sądu administracyjnego jest ograniczona i dotyczy wyłącznie oceny tego czy organy wydając decyzję administracyjną postępowały zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ograniczenie roli sądu administracyjnego jedynie do oceny działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem wynika wprost z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Badając niniejszą sprawę Sąd nie stwierdził naruszeń prawa przez organy administracji obu instancji, dlatego nie można uwzględnić skargi. Obowiązek rozbiórki został nałożony na skarżących decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ... z dnia ... 2009r., ... Decyzja ta wobec utrzymania jej w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia .... uzyskała przymiot ostatecznej. Skarga na decyzję organu II instancji została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2010r., sygn. akt II SA/Lu 479/09, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2013r., sygn. akt II OSK 1986/10 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Z uwagi na to, że postanowieniem z dnia 12 października 2010r. wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę zostało wstrzymane przez NSA do czasu uprawomocnienia się wyroku tego Sądu, co nastąpiło z chwilą jego wydania, a więc w dniu 13 stycznia 2013r. – obowiązek wykonania rozbiórki powstał z tym dniem. Wbrew zarzutom skargi - nie było konieczności wyznaczania przez organ terminu wykonania obowiązku, gdyż żaden przepis nie wymaga określenia przez organ takiego terminu. Zasadniczo obowiązek o charakterze niepieniężnym podlega wykonaniu z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna, a taką jest m.in. decyzja organu odwoławczego, gdyż nie przysługuje od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji (wynika to z art. 130 § 1 kpa i art.16 § 1 kpa), chyba że jej wykonanie zostało wstrzymane orzeczeniem organu bądź sądu administracyjnego. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem wykonanie decyzji nakazującej skarżącym rozbiórkę szopy zostało wstrzymane postanowieniem NSA z dnia 12 października 2010r. – z chwilą zatem uprawomocnienia się wyroku tego Sądu tj. w dniu wydania wyroku oddalającego skargę kasacyjną tj. 13 stycznia 2013r. - nakaz rozbiórki stał się wykonalny. Prawidłowo zatem organ egzekucyjny, stwierdzając, że obowiązek nie został wykonany, stosownie do art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 1991r., Nr 36, poz.161 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" - wezwał skarżących upomnieniem z dnia 12 marca 2012r. do wykonania tego obowiązku. Wobec bezskutecznego upływu siedmiodniowego terminu organ zasadnie wszczął egzekucję na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 2 ustawy) Tytuł wykonawczy odpowiada wymogom określonym w art.27 tej ustawy. Grzywna w celu przymuszenia stanowi środek egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 1 i 2 cyt. ustawy), zatem nakaz rozbiórki szopy mógł być egzekwowany przy zastosowaniu tego środka. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny doręczając zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny (art.122 § 1 pkt 1 i 2), co w rozpatrywanej sprawie miało miejsce. Postanowienie o nałożeniu grzywny odpowiada wymogom art.122 § 2 pkt 1 i 2, a wysokość grzywny została określona zgodnie z art.121 § 2 ustawy. Ponadto Sąd stwierdza, że organy w zakresie wyboru grzywny jako najwłaściwszego w tej sytuacji środka egzekucyjnego i wysokości grzywny orzekały na zasadzie uznania, którego granic nie przekroczyły wskazując, że jest to najmniej uciążliwy dla skarżącego środek. Ze sporządzonego na zlecenie organu kosztorysu wykonania zastępczego wynika, że jego koszty byłyby wyższe niż orzeczona grzywna. Skarżący wskazują wprawdzie na zastosowanie zbyt uciążliwego środka, ale zarzut ten odnoszą nie do grzywny, lecz do nakazu rozbiórki szopy, który w postępowaniu egzekucyjnym nie może być kwestionowany. Skarżący nie wykazują natomiast, by znaczną uciążliwość stanowiła nałożona grzywna, co mogłoby naruszać przepis art. 119 § 1 w zw. z art. 7 § 2 ustawy. Jednocześnie wskazać należy, że rozbiórki szopy nie muszą dokonywać oni osobiście – mogą bowiem zlecić jej wykonanie innym osobom, co – podobnie jak wykonanie zastępcze – pozwoli im uniknąć dodatkowych przykrych przeżyć związanych ze stratą ważnego dla nich obiektu. Nie można również uznać, że grzywna nie spełni swojego celu dyscyplinującego skarżących do wykonania rozbiórki z tego względu, że została orzeczona zimą. Wprawdzie w tym okresie prowadzenie robót budowlanych jest ograniczone, jednak nie jest niemożliwe, poza tym zaskarżone postanowienie organu odwoławczego w przedmiocie wymierzenia grzywny w celu przymuszenia zostało wydane już w maju, a zatem dopiero wtedy powstał obowiązek jej uiszczenia, niezależnie od terminu wskazanego w postanowieniu organu I instancji. Zgodnie bowiem z art. 130 § 2 kpa w zw. z art. 18 ustawy – wniesienie odwołania (zażalenia) w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (postanowienia). Należy również wyjaśnić skarżącym, że zarówno organ egzekucyjny, jak i Sąd nie są na obecnym etapie postępowania uprawnione do oceny zasadności nakazanej rozbiórki – nakaz został orzeczony ostateczną i prawomocną decyzją, a więc dopóki decyzja ta nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego wskutek nadzwyczajnych środków (np. wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, uchylenia), dopóty na skarżącej ciąży ten obowiązek. Dopiero w razie uchylenia w odrębnym postępowaniu ostatecznej decyzji z dnia ... 2009r. nakazującej rozbiórkę, a więc w razie wygaśnięcia nałożonego obowiązku, organ egzekucyjny umorzy postępowanie egzekucyjne (art. 59 § 1 pkt 2 ustawy). Pomimo więc, iż Sąd rozumie znaczenie przedmiotowej szopy dla skarżących, to jednak wskutek ograniczonych ustawą kompetencji nie jest uprawniony – w okolicznościach sprawy – uwzględnić skargi i zapobiec egzekucji. Wbrew zarzutom skargi, organy nie naruszyły również przepisów postępowania – skarżący brali udział w postępowaniu, w szczególności zostali powiadomieni o oględzinach w dniu 4 grudnia 2012r. przeprowadzonych m.in. w celu dokonania obmiaru robót, służącego sporządzeniu kosztorysu rozbiórki szopy (k. 55 akt I instancji). Z tych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.)