II SA/Lu 574/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Powiatowych na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru przebudowy drogi oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...], Wojewoda - po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] - utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...]- [...], wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia Powiatu [...] dotyczącego przebudowy drogi powiatowej nr [...] na odcinku dr. krajowa nr [...] - K. - [...] w lokalizacji od km 4+340 do km 9+205 i drogi powiatowej nr [...] J. L. - B. w km 13+031 do km 13+164, na działkach nr [...], [...] obręb ewidencyjny [...], gmina D., nr [...] obręb ewidencyjny [...], gm. D., nr [...], [...], [...] obręb ewidencyjny Władysławów, nr [...] obręb ewidencyjny [...], gm. D.. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Powiat [...] - Zarząd Dróg Powiatowych w [...] wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. zgłosił zamiar przystąpienia do przebudowy dróg powiatowych nr [...] i nr [...], prowadzonej na działkach wymienionych w zgłoszeniu. Do zgłoszenia dołączono projekt budowlano - wykonawczy zawierający opis określający rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikające z zarządu wymienionymi nieruchomościami. Z opisu do przedłożonego projektu wynika, że planowane przedsięwzięcie dotyczy przebudowy istniejących dróg w miejscowościach [...], [...] i [...] na terenie gminy D.. Roboty mają polegać na wykonaniu warstw jezdni, przebudowie zjazdów i peronów przystankowych, renowacji rowów odwadniających i utwardzeniu poboczy kruszywem łamanym. W wyniku prowadzonych robót nastąpi poprawa parametrów technicznych i użytkowych wyeksploatowanych odcinków dróg. Całość inwestycji zlokalizowana jest na działkach zajętych pod drogi lub ich elementy m.in. pobocza i rowy. Od powyższego wniosku, organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw, wyjaśniając, że zgłoszone przez inwestora roboty przedstawione w przedłożonej przez Powiat J. dokumentacji, realizowane będą poza ustalonym pasem drogowym i stanowić będą rozbudowę drogi publicznej, na realizację której konieczne jest uzyskanie pozwolenia na rozbudowę drogi. Z orzeczeniem decyzji nie zgodził się Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w [...] i stwierdził, że zgłoszone roboty budowlane zlokalizowane są w istniejących elementach (jezdnia, pobocza i rowy) dróg powiatowych nr [...] i nr [...], stanowiących pas drogowy obu dróg. Skarżący powołując się na przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133 poz. 872 z późn. zm.; dalej jako "przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną"), podniósł, że zgłoszone roboty będą prowadzone na działkach, które w myśl tego przepisu, stały się własnością Powiatu [...] i były w jego zarządzie. Skarżący podał, że tego rodzaju uwarunkowania formalno-prawne powodują, że wnioskowany zakres robót zwolniony jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W wyniku analizy akt, organ odwoławczy uznając, że postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, jak i zaskarżona decyzja Starosty [...], nie naruszały prawa, wydał w dniu [...] lipca 2019 r., decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie Wojewody wskazane w zgłoszeniu działki, na których zlokalizowane są droga i jej elementy np. pobocze i rowy, nie stanowią wydzielonego liniami granicznymi gruntu. Są to duże działki, których powierzchnia nie może w całości stanowić pasa drogowego, gdyż tylko niewielka ich część zajęta jest przez drogę. Bez geodezyjnego wydzielenia powierzchni zajętej przez drogę nieruchomości te stanowią własności dotychczasowych właścicieli. Powołując się na art. 73 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, organ podniósł, że przepisy te nie przenoszą automatycznie prawa własności do terenu i nie wydzielają pasa drogowego. Z kolei, z akt sprawy nie wynika, aby działanie zmierzające do regulacji pasa drogowego zostało podjęte przez Starostę [...]. W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego, zamiar przebudowy wskazanych dróg powiatowych nr [...] i nr [...] nie jest przebudową określoną w definicji Prawa budowlanego, ponieważ roboty nie mieszczą się w granicach wyznaczonego pasa drogowego, określonego przepisem art. 4 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych. W związku z powyższym, w sprawie nie mają zastosowania przepisy zawarte w art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy Prawo budowlane. Organ podkreślił, że planowane przez inwestora roboty winny być realizowane po uzyskaniu decyzji pozwolenia na budowę w myśl przepisów ustawy Prawo budowlane albo po uzyskaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U z 2017 r., poz.1496 ze zm.). Wybór trybu należy zaś do zarządcy dróg i wiąże się z możliwością dysponowania nieruchomościami, na których zlokalizowane są drogi. Ponadto, organ odwoławczy podniósł, że rozpoznając sprawę zgłoszenia organy administracji obowiązane są wyjaśnić, czy wymóg złożenia oświadczenia o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, został spełniony, a wyjaśnienie tej okoliczności nie może ograniczać się do czysto formalnego sprawdzenia, czy oświadczenie zostało złożone, bez jakiejkolwiek oceny jego treści. W rozpatrywanej sprawie zaś inwestor oświadczył, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze względu na zarząd inwestowaną nieruchomością, nie przedłożył natomiast zgód właścicieli inwestowanych pojedynczych działek. Skargę do Sądu na powyższe rozstrzygnięcie wniósł Zarząd Dróg Powiatowych w [...], zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie przepisów: 1. art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez nieprawidłową ich interpretację oraz twierdzenie, że przebudowa przedmiotowej drogi będzie realizowana poza ustalonym pasem drogowym i stanowić będzie w istocie rozbudowę drogi publicznej, co powoduje potrzebę posiadania pozwolenia na budowę; 2. art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i wskazywanie na obowiązek posiadania pozwolenia na budowę albo potrzebę uzyskania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; 3. art. 73 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez twierdzenie, że przepis ten stanowi jedynie podstawę do przeprowadzenia podziału i wydzielenia z nieruchomości działek pasa drogowego oraz przejęcie wydzielonego pasa gruntu na rzecz właściwego zarządcy drogi; 4. art. 32 ust. 4 ustawy prawo budowlane przez wymaganie złożenia zgód właścicieli inwestowanych pojedynczych działek, pomimo złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomościami na cele budowlane; 5. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie wyczerpującego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie wystarczającego materiału dowodowego w sprawie i nierozpatrzenie go wszechstronnie wskazującego na istnienie drogi i pasa drogowego oraz brak ich przekroczenia. W złożonej skardze Zarząd Dróg Powiatowych w [...] podniósł, że po dokonaniu ponownej analizy projektu budowlano - wykonawczego na przebudowę w/w dróg powiatowych oraz po uzyskaniu wyjaśnień w formie oświadczenia autora projektu - o błędnym oznaczeniu na rysunkach stanowiących plan zagospodarowania terenu linią koloru zielonego granic pasa drogowego, podczas, gdy linie te stanowią granice działek ewidencyjnych, a nie pasa drogowego - zgłoszone w dniu [...] kwietnia 2019 r. roboty budowlane, zlokalizowane są w istniejących elementach (jezdnia, pobocza i rowy) dróg powiatowych nr [...] i nr [...] stanowiących pas drogowy tych dróg powiatowych w takich granicach będą się one odbywać. Mając ma uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd administracyjny w Lublinie, zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Istota postępowania w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy zgłoszone we wniosku Powiatu [...] - Zarządu Dróg Powiatowych z dnia [...] kwietnia 2019 r., roboty budowlane mieszczą się w kategoriach zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.; dalej jako: "prawo budowlane"), czy też wymagają pozwolenia na budowę. W celu dokonania takiej konstatacji niezbędne jest uprzednie dokonanie kwalifikacji terenu inwestycji. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W przedmiotowym postępowaniu, organ I instancji wystąpił ze zgłoszeniem przebudowy drogi powiatowej na wskazanych odcinkach. Stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 12 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg nie wymaga pozwolenia na budowę lecz zgłoszenia. W myśl natomiast art. 3 pkt 7a ww. ustawy przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których (...), w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Przepis ten koresponduje z definicją przebudowy drogi zawartą w art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U.2018.2068; dalej jako: ustawa o drogach"), stanowiącym, iż przebudowa drogi oznacza wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Stosownie zaś do treści art. 4 pkt 2 ww. ustawy drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że przebudowa drogi może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi, a więc określonego obiektu budowlanego, przy czym uprzednio istniejącym obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych (np. beton, asfalt), ale także konstrukcja ziemna (np. droga gruntowa będąca wynikiem robót budowlanych), (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 261/17, LEX nr 2395879). Z kolei pojęcie pasa drogowego zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 1 ppkt 1 ustawy o drogach jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Sąd mając na względzie powyższe uregulowania prawne, w oparciu o załączoną dokumentację i projekt budowlany, stwierdził, że zgłoszenie Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. dotyczące przebudowy drogi powiatowej nr [...] na odcinku dr. krajowa nr [...] - K. - W. w km 4+340 do km 9+205 i droga powiatowa nr [...] J. L. - B. w km 13+031 do km 13+164, na działkach nr (...), obejmuje roboty poza wydzielonym pasem drogowym. Organ słusznie bowiem zauważył, że wnioskodawca objął zgłoszeniem szereg działek, na których zlokalizowane są droga i jej elementy np. pobocze i rowy, jednak wskazane działki nie stanowią wydzielonego liniami granicznymi gruntu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że są to działki, których powierzchnia nie może w całości stanowić pasa drogowego, gdyż tylko niewielka ich część zajęta jest przez drogę. Bez geodezyjnego wydzielenia powierzchni zajętej przez drogę, nieruchomości te stanowią własności dotychczasowych właścicieli i nie mogą stanowić pasa drogowego. Na potwierdzenie powyższych okoliczności należy zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie z dnia [...] maja 2019 r., mgr. Inż. J. Ś. - autora projektu budowlanego, na podstawie, którego dokonano zgłoszenia zamiaru przebudowy opisanych wyżej dróg, w którym oświadcza, że na rysunkach stanowiących plan zagospodarowania terenu błędnie określono, linią koloru zielonego granice pasa drogowego, gdyż linie te stanowią granice działek ewidencyjnych, a nie pasa drogowego. Tymczasem Z. L., w niniejszej sprawie, złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami powołując się na prawo zarządu działkami drogowymi przekazane przez Zarząd Powiatu [...] w myśl przepisów art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Mając na uwadze powyższe, Sąd zauważa, że inwestor nie może zatem powoływać się na możliwość posiadania prawa do ich dysponowania na cele budowlane wymaganego przepisem art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem Zarząd Powiatu [...] nie mógł przekazać Zarządowi Dróg Powiatowych w [...] w zarząd działek, których nie posiada. Powyższa argumentacja wywodzi się z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, który stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem [...] stycznia 1999 r. stały się z mocy samego prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Przesłankami, od których kumulatywnego spełnienia uzależniony jest skutek przejścia prawa własności z mocy samego prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, są zatem: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie tym gruntem w dniu [...] grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego oraz brak tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do nieruchomości zajętej pod drogę. Sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten winien mieć miejsce przed dniem [...] stycznia 1999 r. Natomiast do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości. Chodzi bowiem o faktyczne władztwo. W świetle omawianej regulacji podstawowe znaczenie ma jedynie to, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę wykonywały faktyczne czynności, takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie itp., związane z zarządzaniem drogą publiczną. Ustawodawca skutki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa odniósł bowiem do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu [...] grudnia 1998 r. własności publicznej (tak w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000r., sygn. akt P 5/99). W okolicznościach niniejszej sprawy, w odniesieniu do działek ewidencyjnych, które błędnie oznaczono jako granicę pasa drogowego, a które nie wchodzą w jego zakres, nie sposób uznać, że zastosowanie będzie miał powołany art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, bowiem, dotychczas ani Skarb Państwa ani gmina przez swoje jednostki organizacyjne, nie wykonywały na tych terenach faktycznych czynności, o jakich mowa wyżej (tj. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, czy odśnieżanie). Dla zastosowania przepisu art. 73 ust. 1 ww. ustawy sporna nieruchomość (lub jej część) musi pozostawać we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie będąc jednak ich własnością, jak również musi być na tej nieruchomości (lub na jej części) urządzona droga publiczna. Tylko wówczas można stwierdzić, że z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomość taka stała się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego. Niezasadny jest zatem zarzut skarżącej, jakoby zastosowanie w przedmiotowej sprawie miał powołany wyżej art. 73 ust. 1, w wyniku czego nieruchomości dotychczas nie zajęte pod drogę publiczną, a objęte w projekcie budowlanym oznaczeniem pasa drogowego przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu [...] grudnia 1998 r. Ustawodawca nie przyjął tutaj rozróżnienia na całość nieruchomości lub tylko na jej część, należy zatem uznać, że jeżeli chociażby część nieruchomości zajęta jest pod drogę publiczną, to wówczas nieruchomość ta staje się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością, oczywiście przy spełnieniu pozostałych przesłanek z art. 73 ust. 1 cytowanej ustawy. Nieruchomości, będące spornym terenem inwestycji, nie były dotychczas w posiadaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, jak również nie były zajęte pod drogę, a więc nie były także wykonywane w granicach tych terenów żadne czynności faktyczne, w związku z czym nie mogą przejść na własność ww. podmiotów na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Reasumując, Sąd stwierdził, że w sprawie dokonano wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniono zebrany w sprawie materiał dowodowy. Postępowanie zaś zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Ponadto organ, stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a., przedstawił w decyzji uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy, prawidłowo odniósł się do zarzutów odwołania. Podsumowując, stwierdzić należy, że w ocenie Sądu, organy obu instancji zasadnie uznały, że przebudowa drogi wskazana w zgłoszeniu, będzie realizowana poza ustalonym pasem drogowym i stanowić będzie w istocie rozbudowę drogi publicznej, co w konsekwencji związane będzie z przekroczeniem granicy pasa drogowego, a to z kolei powoduje potrzebę posiadania pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, Zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Skoro sporne tereny nie znajdują się w pasie drogowym, to Zarząd drogi nie sprawuje nad nimi zarządu, a tym samym nie może przedstawiać oświadczenia o prawie do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Z zakresu i przedmiotu niniejszego postępowania wynika bowiem możliwość głębokiej ingerencji, w ramach realizacji przedmiotowej inwestycji, w konstytucyjnie chronione prawo własności. W tych okolicznościach niezbędne zatem będzie wymaganie złożenia zgód właścicieli inwestowanych pojedynczych działek do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.