II SA/Lu 574/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędzia WSA Grzegorz Grymuza po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2024r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 6 maja 2024r., znak: SKO.RÓ/40/11/2024 w przedmiocie nałożenia grzywny za niewydanie opinii uzupełniającej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy Biłgoraj z dnia 8 marca 2024r., znak: ROŚ.6331.4.2020; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu na rzecz skarżącego J. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 6 maja 2024r., znak: SKO.RÓ/40/11/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu - po rozpatrzeniu zażalenia J. S. - utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Biłgoraj z dnia 8 marca 2024r., nr ROŚ.6331.4.2020 o nałożeniu na skarżącego - na podstawie art. 88 § 1 k.p.a. - grzywny za niewydanie opinii uzupełniającej. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na wniosek M. S., D. S., M. S. i R. S. zostało wszczęte postępowanie w sprawie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego ukształtowania gruntu lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach ew. [...] i [...] przez właściciela Gminę B.. W ramach postępowania organ dopuścił dowód z opinii biegłego, którą sporządził biegły J. S. w kwietniu 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z 19 grudnia 2023r. uchyliło decyzję Wójta Gminy Biłgoraj z 9 października 2023 r. przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, zalecając, zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 770/22, uzupełnienie opinii przez biegłego we wskazanym zakresie. W związku z tym organ w piśmie z 8 stycznia 2024 r. wystąpił do biegłego o wydanie opinii uzupełniającej poprzez : 1) wskazanie, czy z terenu działek [...], [...] i [...] w obrębie geodezyjnym H., gmina B., został w całości usunięty materiał w postaci ziemi z wykopów, kamieni i gruzu. 2) jeżeli materiał nie został usunięty - ustalenie szczegółowego zakresu niezbędnych prac, które powinny zostać wykonane aby usunąć w całości materiał w postaci ziemi z wykopów, kamieni i gruzu w szczególności dokonać ustalenia obszaru, na którym mają być wykonane prace, rzędne wysokościowe terenu, metodę usunięcia. W wyznaczonym terminie biegły nie złożył opinii, lecz pismo z dnia 28 stycznia 2024r., w którym poinformował, że "wskazane czynności należą do sfery postępowania egzekucyjnego i wykraczają poza opinię, dlatego nie mogą być wykonane przez biegłego". W piśmie z 1 lutego 2024r. organ ponownie wezwał biegłego do złożenia opinii uzupełniającej w zakreślonym terminie, pod rygorem nałożenia grzywny. W odpowiedzi na wezwanie biegły złożył pismo z 22 lutego 2024r., w którym podtrzymał swoje poprzednie stanowisko. Wobec niesporządzenia opinii uzupełniającej, organ I instancji wskazanym na wstępie postanowieniem wymierzył biegłemu grzywnę w maksymalnej wysokości 200 zł (art. 88 § 1 k.p.a.). W zażaleniu J. S. podniósł, że opinię opracował zgodnie z umową zlecenia nr 127/2021r.; opinia została przyjęta bez zastrzeżeń przez Gminę i stronę postępowania. Żądanie opracowania opinii uzupełniającej wykracza poza przepisy prawa wodnego i umowę oraz wymaga od wykonawcy innych uprawnień - geodezyjnych, geologicznych. Opracowanie takie byłoby opracowaniem oddzielnym, niezwiązanym z opinią podstawową i wydaną na podstawie innych przepisów prawnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu nie uwzględniło zażalenia i zaskarżonym postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji, podzielając stanowisko tego organu. Kolegium podkreśliło, że konieczność sporządzenia przez biegłego opinii uzupełniającej wynika z wyroku Sądu z dnia 7 marca 2023r. sygn. akt II SA/Lu 770/22, którego przedmiotem była decyzja o odmowie przywrócenia poprzedniego stanu ukształtowania terenu. Sąd stwierdził, że organ w sposób niebudzący wątpliwości powinien ustalić stan faktyczny w sprawie, przede wszystkim zebrać pełny materiał dowodowy celem wyjaśnienia, czy rzeczywiście z przedmiotowego terenu został w całości usunięty materiał w postaci ziemi z wykopów, kamieni i gruzu. Kolegium podkreśliło, że Sąd ocenił też stanowisko biegłego, że badanie przepuszczalności gruntu wykracza poza zakres wykonanej opinii. Sąd stwierdził, że stanowisko to stanowi negację konieczności podjęcia kluczowych dla sprawy ustaleń. Zdaniem Kolegium, organ I instancji powinien wyegzekwować od biegłego sporządzenie opinii uzupełniającej celem określenia, czy nawieziony materiał mógł zostać usunięty w całości, gdzie nawieziony materiał aktualnie zalega i skąd oraz w jakiej ilości należy go usunąć. Kolegium podkreśliło, że organ nie domaga się natomiast wykonywania żadnej siatki geodezyjnej, otworów (wykopów) i badań laboratoryjnych; o ile zajdzie potrzeba przeprowadzenia takich prac, organ bez wątpienia będzie rozważał potrzebę powołania innego biegłego. Powołany w niniejszej sprawie biegły ma przedstawić swoje stanowisko, czy doszło do naruszenia stosunków wodnych, a jeśli tak, co było jego skutkiem oraz wskazać jakie działania należy podjąć, aby przywrócić grunt do poprzedniego stanu; stanowisko to powinno być jasne, czytelne i nie budzące żadnych wątpliwości. Tymczasem biegły traktuje zlecenie rozszerzająco i polemizuje z organem, że czynności jakie ma wykonać wykraczają poza sferę postępowania hydrologicznego, a przy tym nie wyjaśnia, dlaczego nie jest możliwe wskazanie, w jaki sposób należy przywrócić grunt do stanu poprzedniego, aby nie dochodziło do naruszenia stosunków wodnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. S. domagał się uchylenia postanowień organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem art. 88 § 1 k.p.a., podkreślając, że przepis dotyczy tylko sytuacji, gdy biegły bezzasadnie odmawia wydania opinii, a taka nie ma miejsca w jego przypadku. Podniósł, że sprawa dotyczy sytuacji, gdy Gmina B. na czas remontu stacji wodociągowej w H. nawiozła ziemię na swoją działkę, w sąsiedztwie działki M. S., z zamiarem jej wywiezienia z powrotem po zakończeniu remontu. Skarżący jako biegły miał za zadanie ustalić, czy doszło do zmiany stanu wód (naturalnego spływu wód opadowych). We wnioskach końcowych biegły zalecił Gminie usunięcie nasypu do powierzchni istniejącej przed nawiezieniem. W miarę wywożenia należało odkrywać powierzchnię istniejącą przed zmianami i taką pozostawiać - nasyp odróżniał się od powierzchni dotychczasowej (pierwotnej) porośniętej trawą; konieczna była obserwacja tego procesu. Tymczasem wywózka odbyła się chaotycznie bez nadzoru, a w rezultacie teraz nie można bez wykonywania wykopów czy wierceń ustalić, gdzie teren został odkryty do powierzchni sprzed robót, a gdzie pozostały płaty ziemi nawiezionej. Żeby stwierdzić, czy w danym punkcie leży grunt rodzimy, czy płat nawieziony, należałoby pobrać próbki i zbadać w laboratorium jego pochodzenie i przepuszczalność; takich punktów badań powinno być kilka (siatka geodezyjna). Podniósł, że woda przy ulewnych deszczach zawsze spływała i będzie spływać na działkę sąsiednią, bo takie jest ukształtowanie terenu. Zbadanie przepuszczalności ziemi jest możliwe w wyniku badań geologiczno-laboratoryjnych, jednak sam skarżący nie posiada takich możliwości technicznych. Zdaniem biegłego, nie ma podstawy prawnej do nakazania mu sporządzenia opinii uzupełniającej. W umowie biegły został zobowiązany do udzielenia pisemnej odpowiedzi na ewentualne uwagi, zastrzeżenia stron i odpowiedzi takich kilkakrotnie udzielał, ale żądania wspomnianych prac geodezyjnych i geologicznych nie można zaliczyć do realizacji umowy. Żądanie opracowania opinii uzupełniającej wykracza poza przepis art. 234 pr. wod. i umowę i wymaga od wykonawcy innych uprawnień (geodezyjnych, geologicznych). Wyjaśnienie "czy nawieziony materiał mógł zostać usunięty w całości, gdzie nawieziony materiał aktualnie zalega i skąd oraz w jakiej ilości należy go usunąć" należy do Wójta, który występuje nie tylko jako organ I instancji, ale także jako gospodarz terenu przeprowadzający remont stacji wodociągowej i nadzorujący wykonanie robót oraz odpowiedzialny za uporządkowanie placu po nawiezionej ziemi. Biegły w opinii wskazał, żeby w miarę wywożenia odkrywać powierzchnię istniejącą przed zmianami i taką pozostawiać, co by doprowadziło do przywrócenia stanu poprzedniego, ponieważ nasyp odróżniał się od powierzchni dotychczasowej porośniętej trawą. Biegły nie miał obowiązku jeździć za wywrotkami i pilnować wywózki ziemi, był to obowiązek Wójta. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rację ma skarżący, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nałożenie na niego grzywny było nieuzasadnione. Zgodnie z art. 88 § 1 k.p.a. – kto (...) bezzasadnie odmówił wydania opinii (...), może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. Na postanowienie o ukaraniu grzywną służy zażalenie. Celem grzywny wymierzanej na podstawie tego przepisu jest przede wszystkim zmobilizowanie biegłego do wydania opinii w sytuacji, gdy tego nie robi, pomimo ustanowienia go biegłym w wymaganej formie procesowej (postanowieniem, art. 123 § 1 k.p.a.) i pomimo zawartej z nim stosownej umowy. Grzywna stanowi pewną dolegliwość, która ma skłaniać biegłego do "wydania opinii", a więc do jej sporządzenia na piśmie i przedstawienia organowi. Bezsporne jest w rozpatrywanej sprawie, że skarżący jako biegły sporządził opinię oraz wydał ją organowi. Opinia została sporządzona w wykonaniu umowy zlecenia zawartej w dniu 7 kwietnia 2021r. z Gminą B. (k.38) i która – co nie jest kwestionowane - została przyjęta bez uwag przez zamawiającą Gminę. Nie zachodzi więc sytuacja, o której mowa w art. 88 § 1 k.p.a., ponieważ biegły wydał opinię, która była następnie podstawą wydania decyzji w sprawie. Okoliczność, że opinia została następnie zakwestionowana przez sąd administracyjny, kontrolujący decyzję wydaną w oparciu m.in. o tę opinię, nie stanowi podstawy do zastosowania art. 88 § 1 k.p.a. i nałożenia na biegłego grzywny. Nieprawidłowość wykonania opinii nie należy bowiem do ustawowych przesłanek wymierzenia biegłemu grzywny. Tylko jaskrawe, rażące przypadki nieprawidłowości opinii, świadczące o tym, że w istocie ma ona pozorny charakter, uzasadniałyby przyjęcie, że faktycznie biegły opinii nie wydał, a więc nie sporządził jej. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Zakres opinii został określony umowie zlecenia, zgodnie z którą przedmiotem opinii miało być ustalenie: 1. czy zmieniono poziom ukształtowania gruntu na działce ewid. nr [...], [...] i [...] położonej w obrębie geodezyjnym H., gmina B. w wyniku nawiezienia ziemi w 2020r., 2. jaki był dotychczasowy kierunek spływu wód na działce nr [...], [...] i [...] i czy w wyniku zmiany poziomu kształtowania gruntu na działkach został zmieniony i w jaki sposób, 3. czy ewentualna zmiana kierunku spływu wód na działkach nr [...], [...] i [...] spowodowała lub może spowodować szkodliwy wpływ na działki sąsiednie, chodzi to zwłaszcza o podnoszone przez skarżącego zalewanie przez wody płynące z nieruchomości sąsiedniej (tj. z działki ewid. [...], [...] i [...]) na działki ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], 4. w przypadku ewentualnego szkodliwego oddziaływania spływu wód opadowych, wskazanie sposobu i środków usunięcia skutków ujemnego oddziaływania. Biegły niewątpliwie w tym zakresie się wypowiedział, natomiast kwestia poprawności metodologicznej czy prawidłowości wniosków, składająca się na wiarygodność opinii, nie może stanowić podstaw nakładania na biegłego grzywny w trybie art. 88 § 1 k.p.a. W toku wydawania postanowienia o nałożeniu grzywny organ nie może badać zawartości merytorycznej opinii. Oceny merytorycznej i jej przydatności dla rozstrzygnięcia organ dokonuje prowadząc postępowanie w ramach postępowania wyjaśniającego (art. 77, 80 k.p.a.), co nie przybiera sformalizowanej postaci. Nieprawidłowość opinii wynikająca np. z braku pewnych pomiarów, może uzasadniać pominięcie tej opinii jako wiarygodnego środka dowodowego, natomiast nie może być usuwana w trybie art. 88 § 1 k.p.a. poprzez wymierzenie biegłemu grzywny. Dodać należy, że na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego nie ma również instytucji opinii uzupełniającej, która jest przewidziana w postępowaniu cywilnym. Biegły w postępowaniu administracyjnym ma obowiązek złożyć wyjaśnienia i odnieść się do uwag stron, może być również przesłuchany, co wynika m.in. z art. 77 § 1, art. 79 § 2, art. 81, art. 89 § 2, art. 91 § 2 k.p.a. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują "wydania opinii uzupełniającej", a więc bez zawarcia stosownej umowy z biegłym w tym zakresie, organ nie może wymagać od niego takiej opinii, a tym bardziej nakładać na niego grzywny w trybie art. 88 § 1 k.p.a. w celu jej wyegzekwowania. Niewątpliwie natomiast organ może domagać się od biegłego złożenia dodatkowych wyjaśnień i tak właśnie słusznie potraktował skarżący pisma organu z 8 stycznia i z 1 lutego 2024r. wzywające go do złożenia opinii uzupełniającej. Skarżący odniósł się do przedstawionych przez organ kwestii w pismach z 28 stycznia i 22 lutego 2024r. wskazując, że wymagają one wiedzy geologicznej, geodezyjnej, gleboznawczej, której skarżący nie posiada. On sam jako biegły przedstawił już wcześniej swoje stanowisko, które obecnie przypomniał i podtrzymał. W ocenie Sądu, w świetle przedstawionych uwag oraz okoliczności sprawy, nie było podstaw do wymierzenia biegłemu grzywny na podstawie art. 88 § 1 k.p.a. Wbrew stanowisku organów, nie było to również intencją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 7 marca 2023r., II SA/Lu 770/22 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu (nakazującą Gminie B. przywrócenie stanu poprzedniego stosunków wodnych poprzez dokonanie określonych czynności). We wskazanym wyroku Sąd, w ramach kontroli legalności tej decyzji, stwierdził naruszenie przez organ przepisów postępowania dowodowego, w szczególności w zakresie oceny wiarygodności kluczowego dowodu tj. spornej opinii. Sąd uznał, że opinia nie była wiarygodna, a więc nie mogła stanowić kluczowego dowodu w sprawie. Sąd zalecił więc organowi "dokonanie oceny opinii w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym, który powinien być kompleksowo zgromadzony. (...). W razie dostrzeżenia braków opinii organ powinien rozważyć zadanie biegłemu dodatkowych pytań". Przedmiotem badanej przez Sąd sprawy nie była grzywna wymierzana na podstawie art. 88 § 1 k.p.a., Sąd nie był nawet uprawniony do wypowiadania się w tej kwestii. Sąd ten rzeczywiście stwierdził niejasności w wypowiedziach biegłego składanych w sprawie, ale jest to sfera wiarygodności opinii i wyjaśnień biegłego, a nie jego niewywiązywania się z obowiązku wydania opinii, do czego został powołany i na co wyraził zgodę zawierając stosowną umowę, a tylko w takim przypadku organ mógłby rozważać zastosowanie art. 88 § 1 k.p.a. Stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że organ I instancji powinien "wyegzekwować od biegłego sporządzenie opinii uzupełniającej celem określenia, czy nawieziony materiał mógł zostać usunięty w całości, gdzie nawieziony materiał aktualnie zalega i skąd oraz w jakiej ilości należy go usunąć" oraz że organ "nie domaga się wykonywania żadnej siatki geodezyjnej, otworów (wykopów) i badań laboratoryjnych" w okolicznościach sprawy nie znajduje uzasadnienia. Ocena tego, jakie czynności w ramach sporządzania opinii należy podjąć, jakie przyjąć założenia (metodę) należy wyłącznie do kompetencji biegłego, zaś organ nie może mu tego narzucać. W sytuacji, gdy biegły jasno stwierdza, że w danych okolicznościach, wyrażenie opinii wymaga wiadomości i umiejętności, których ten biegły nie posiada, organ nie może go do tego zmusić stosując art.88 § 1 k.p.a. Z powyższych względów Sąd uwzględnił skargę i uchylił postanowienia organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz.935); orzeczenie o kosztach zostało wydane na podstawie art. 200 cyt. ustawy (koszty obejmują zwrot wpisu od skargi - 100 zł). Dodać należy, że skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 cyt. ustawy.