II SA/Lu 575/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi G.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych dla rodziny zastępczej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 17 lipca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpoznaniu odwołania I. i G. B. od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty Powiatu L. przez p.o. Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L. z dnia 10 czerwca 2009 r., nr [...], ustalającej wysokość świadczenia nienależnie pobranego przez rodzinę zastępczą w postaci pomocy pieniężnej w grudniu 2008 r. w kwocie 729,36 zł, określającej termin zwrotu tego świadczenia do dnia 25 lipca 2009 r. oraz stwierdzającej, iż świadczenie to zostanie potrącone z pomocy pieniężnej należnej rodzinie zastępczej w okresie od kwietnia do lipca 2009 r. – utrzymało w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że decyzją z dnia 12 maja 2009 r. Kolegium uchyliło wydaną w tej sprawie decyzję organu pierwszej instancji z dnia 8 kwietnia 2009 r., ustalającą wysokość nienależnie pobranej przez rodzinę zastępczą pomocy pieniężnej w grudniu 2008 r. na kwotę 729,36 zł, określającą termin i sposób jej zwrotu. W decyzji z dnia 12 maja 2009 r. Kolegium wyraziło pogląd, że skoro I. i G. B. nie można przypisać elementu zawinienia, z którym art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej łączy uznanie świadczenia za nienależnie pobrane, to brak było podstaw do wydania decyzji z dnia 8 kwietnia 2009 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji ponownie wydał decyzję ustalającą wysokość świadczenia nienależnie pobranego przez rodzinę zastępczą w postaci pomocy pieniężnej w grudniu 2008 r. w kwocie 729,36 zł, określającą termin zwrotu tego świadczenia i stwierdzającą, iż świadczenie to zostanie potrącone z pomocy pieniężnej należnej rodzinie zastępczej w okresie od kwietnia do lipca 2009 r. Organ pierwszej instancji podkreślił, że G. B. przedkładając w dniu 2 grudnia 2008 r. pismo, z którego wynikało skierowanie małoletniego T. S. do kształcenia w SOSW w B., udzielił pracownikowi organu nieprawdziwych informacji, gdyż w ustnej informacji zapewnił, iż ponosi koszty pobytu tego dziecka we wskazanym Ośrodku. W styczniu 2009 r. organ ustalił natomiast., iż pobyt dziecka w tym Ośrodku jest nieodpłatny, a rodzina zastępcza ponosi jedynie opłatę za wyżywienie. W tej sytuacji organ uznał, że zachodzą podstawy do stwierdzenia, iż pomoc pieniężna udzielona w grudniu 2008 r. rodzinie zastępczej w oparciu o nieprawdziwe informacje strony jest świadczeniem nienależnie pobranym, podlegającym zwrotowi na podstawie art. 104 ust. 2 i 3 powołanej ustawy. Kolegium, wobec dodatkowych wyjaśnień organu pierwszej instancji, podzieliło pogląd tego organu, że w niniejszej sprawie zachodzi przypadek nienależnie pobranego świadczenia. Z pisma Dyrektora SOSW w B. wynika w sposób bezsporny, ze G. B. wprowadził w błąd organ co do faktu ponoszenia kosztów pobytu wychowanka w tymże Ośrodku, co należy zakwalifikować jako element zawinienia strony, o którym była mowa w decyzji Kolegium z dnia 12 maja 2009 r. Prawidłowe są również, zdaniem organu odwoławczego, wyliczenia organu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia 10 czerwca 2009 r. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożył G. B., podnosząc, iż decyzje organów obu instancji są dla niego krzywdzące. Skarżący podkreślił, iż w dniu 2 grudnia 2008 r. poinformował organ pierwszej instancji o skierowaniu T. S., dla którego skarżący wraz z żoną został ustanowiony rodziną zastępczą, do SOSW w B. Jednocześnie w rozmowie z pracownikiem organu wskazał, iż mimo pobytu dziecka we wspomnianym Ośrodku nadal ponosi koszty jego utrzymania, to jest: koszty cotygodniowego dowozu i przywozu ze szkoły, koszty leczenia w razie choroby dziecka, które jest odsyłane do domu, koszty ubrań i środków czystości, koszty wyżywienia w Ośrodku, koszty związane z pobytem dziecka w domu w czasie dni wolnych od nauki, ferii zimowych czy wakacji. W tej sytuacji niezrozumiałe jest, zdaniem skarżącego, stanowisko organów obu instancji, które zarzucają mu udzielenie PCPR w L. nieprawdziwych informacji w celu wyłudzenia przez niego środków finansowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie bowiem do przepisu art. 136 i 138 k.p.a. przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Należy podkreślić, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie przeprowadziły postępowania z zgodnie z regułami wynikającymi z powołanych art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego sprawy. Z akt sprawy wynika, że Sąd Rejonowy w L. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z dnia 9 czerwca 2004 r., [...], zmienionym postanowieniem z dnia 10 lutego 2005 r., orzekł o umieszczeniu małoletniego T. S. w rodzinie zastępczej u I. i G. B. Decyzją z dnia 23 lipca 2004 r. nr [...] organ pierwszej instancji przyznał I. i G. B., jako rodzinie zastępczej niespokrewnionej z dzieckiem, pomoc pieniężną, której łączna wysokość w grudniu 2008 r., ustalona decyzją z dnia 26 listopada 2008 r. o zmianie powyższej decyzji z dnia 23 lipca 2004 r., wyniosła 1.076,40 zł wraz z dodatkową kwotą z tytułu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem i jego wychowania. Z akt tych wynika również, iż w dniu 2 grudnia 2008 r. w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w L. złożone zostało pismo Starosty z dnia 27 listopada 2008 r. (przesłane do wiadomości I. i G. B.) dotyczące skierowania T. S. do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w B. do kształcenia specjalnego. Na piśmie tym znajduje się odręczna notatka o następującej treści: "Rodzina zastępcza poinformowała mnie, że ponosi opłaty za pobyt T. w Ośrodku. (02.12.08r.)" (k. 2 akt adm. I instancji). Wskazana wyżej notatka służbowa w żaden sposób nie mogła być uznana przez organy administracji za dowód potwierdzający fakt wprowadzenia w błąd pracowników PCPR w L. przez G. B. co do ponoszenia przez niego kosztów pobytu T. S. w SOSW w B.. Wprawdzie art. 75 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jednakże przedmiotowa notatka została sporządzona w sposób uniemożliwiający uznanie jej za dowód w rozumieniu powołanego przepisu. Z notatki tej nie wynika bowiem, kto ją sporządził, gdyż nie została opatrzona czytelnym podpisem ani pieczęcią służbową tej osoby. Zastrzeżenia może również budzić fakt, iż przedmiotowa notatka została spisana w sposób nietrwały (przy pomocy ołówka), umożliwiający jej łatwe zniszczenie. W tej sytuacji organy administracji orzekające w sprawie, chcąc uznać za udowodnione okoliczności zawarte w treści omawianej notatki, obowiązane były dopuścić dowód z przesłuchania pracownika PCPR w L., który uzyskał od skarżącego informację utrwaloną we tej notatce oraz dowód z przesłuchania strony. Dopiero przeprowadzenie tych dowodów, pozwoliłoby organom na ocenę – w świetle całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – czy została udowodniona okoliczność udzielenia przez skarżącego nieprawdziwej informacji organowi pierwszej instancji. Niezależnie od tego należy podkreślić, że nawet gdyby organy prawidłowo ustaliły, iż skarżący w dniu 2 grudnia 2008 r. poinformował PCPR w L., że ponosi koszty utrzymania dziecka w Ośrodku, to brak było podstaw do wydawania w niniejszej sprawie decyzji w przedmiocie świadczenia nienależnie pobranego. Zgodnie z art. 104 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa", należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami niniejszej ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W przypadku posiadania uprawnień do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej kwoty nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych podlegają potrąceniu z bieżących wypłat. Wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu tej należności ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Świadczenie nienależnie pobrane, w świetle art. 6 pkt 16 ustawy, stanowi "świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej". Prawidłowo zauważyły organy administracji orzekające w sprawie, że uznanie świadczenia pieniężnego za nienależnie pobrane zostało uzależnione od zaistnienia jednej z dwóch przesłanek określonych w powołanym art. 6 pkt 16 ustawy. Pierwsza z tych przesłanek odnosi się do sytuacji, gdy świadczenie pieniężne z pomocy społecznej zostało przyznane w oparciu o nieprawdziwe informacje, zaś druga dotyczy przypadku, gdy świadczenie to było wypłacone wskutek niepoinformowania przez stronę (której obowiązek w tym zakresie wynika z art. 109 ustawy) o zmianie jej sytuacji materialnej lub osobistej. Wadliwe jest jednak stanowisko organów obu instancji, iż informacja udzielona przez skarżącego organowi pierwszej instancji w dniu 2 grudnia 2008 r. dotycząca ponoszenia przez jego rodzinę kosztów pobytu w SOSW w B. dziecka T. S., umieszczonego w tej rodzinie jako rodzinie zastępczej, była nieprawdziwa. W myśl art. 72 ust. 1 ustawy dziecku pozbawionemu całkowicie lub częściowo opieki rodzicielskiej zapewnia się opiekę i wychowanie w rodzinie zastępczej. W świetle ustępu 4 tego artykułu rodzina zastępcza sprawuje opiekę nad powierzonym dzieckiem osobiście, z wyjątkiem przypadków gdy osoba pełniąca funkcję rodziny zastępczej okresowo nie może z powodów zdrowotnych lub losowych sprawować opieki osobiście albo gdy dziecko okresowo przebywa w szczególności w sanatorium, szpitalu, domu pomocy społecznej, specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, młodzieżowym ośrodku wychowawczym lub w innej placówce zapewniającej opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania. Rodzina zastępcza zapewnia dziecku warunki rozwoju i wychowania odpowiednie do jego stanu zdrowia i poziomu rozwoju, w tym: 1) odpowiednie warunki bytowe, 2) możliwości rozwoju fizycznego, psychicznego i społecznego, 3) możliwości zaspokojenia indywidualnych potrzeb dziecka, 4) możliwość właściwej edukacji i rozwoju zainteresowań, 5) odpowiednie warunki do wypoczynku i organizacji czasu wolnego (art. 72 ust. 5). Z chwilą skierowania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej do kształcenia w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym nie ustaje więc obowiązek zapewnienia opieki i wychowania w rodzinie zastępczej, a jedynie zmienia się sposób realizacji tych zadań. Na rodzinie zastępczej nadal spoczywa szereg obowiązków wynikających ze wskazanych wyżej przepisów. W szczególności pobyt dziecka w takim ośrodku nie zwalnia rodziców zastępczych z obowiązku ponoszenia kosztów utrzymania dziecka i sprawowania nad nim pieczy. Rodzina zastępcza w dalszym ciągu zobowiązana jest też do dostarczania dziecku odzieży, środków służących utrzymaniu higieny osobistej, lekarstw, a także innych rzeczy niezbędnych dziecku podczas pobytu w tym ośrodku. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, skarżący wraz z żoną szczegółowo informowali organy administracji, jakie koszty utrzymania T. S. ponoszą jako rodzina zastępcza, pomimo pobytu tego dziecka we wspomnianym Ośrodku. Koszty te obejmują: koszty cotygodniowego dowozu i przywozu ze szkoły, koszty leczenia w razie choroby dziecka, które jest odsyłane do domu, koszty ubrań i środków czystości, koszty wyżywienia w Ośrodku, koszty związane z pobytem dziecka w domu w czasie dni wolnych od nauki, ferii zimowych czy wakacji. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, informacja udzielona przez skarżącego organowi pierwszej instancji w dniu 2 grudnia 2008 r., iż ponosi on wraz z żoną koszty utrzymania T. S. w SOSW w B. nie może być uznana za nieprawdziwą. Zakres pomocy finansowej świadczonej temu dziecku przez rodzinę zastępczą I. i G. B. uzasadnia bowiem stanowisko, iż w istocie rodzina ta ponosi koszty utrzymania dziecka w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym. Oceniając te okoliczność należy mieć w szczególności na względzie, iż nawet wówczas, gdy rodzina zastępcza sprawuje osobistą opiekę nad umieszczonym w niej dzieckiem, to rodzina ta zwykle nie ponosi żadnej odpłatności za naukę dziecka w szkole publicznej. W takiej sytuacji nie ma jednak wątpliwości, iż koszty utrzymania dziecka ponoszone są przez rodzinę zastępczą. Ponownie więc należy podkreślić, iż fakt, że rodzina skarżącego, czego nie kwestionują organy, obciążona jest kosztami wyżywienia w Ośrodku, kosztami cotygodniowego dowozu i przywozu ze szkoły, kosztami leczenia w razie choroby dziecka, które jest w takim przypadku odsyłane do domu, kosztami zakupu odzieży osobistej i środków czystości oraz kosztami związanymi z pobytem dziecka w domu w czasie dni wolnych od nauki, pozwala stwierdzić, iż rodzina ta ponosi koszty utrzymania dziecka w zakresie zbliżonym do tych, które ponosiła wówczas, gdy dziecko uczęszczało do miejscowej szkoły publicznej. Tym samym w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka uznania świadczenia pieniężnego za nienależnie pobrane, polegająca na uzyskaniu tego świadczenia na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji. Ubocznie tylko zauważyć należy, iż podobne stanowisko wyrażone zostało w piśmie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 kwietnia 2009 r. oraz w piśmie Wojewody z dnia 5 maja 2009 r., które to pisma znane były organom administracji obu instancji (k.18, 20 akt adm. I instancji). W przedmiotowej sprawie nie zachodzi również druga przesłanka uznania świadczenia za nienależnie pobrane, albowiem bezspornym jest, iż skarżący w dniu 2 grudnia 2008 r. złożył w PCPR w L. pismo Starosty z dnia 27 listopada 2008 r. dotyczące skierowania T. S. do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w B. do kształcenia specjalnego. Oznacza to, że wobec niezaistnienia przesłanek z art. 6 pkt 16 ustawy warunkujących uznanie świadczenia za nienależnie pobrane, brak było podstaw prawnych do wydania w niniejszej sprawie decyzji ustalającej wysokość świadczenia nienależnie pobranego na podstawie art. 104 ust. 2 i 3 ustawy. Stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziły bowiem do utrzymania w mocy decyzji wydanej z naruszeniem prawa, a także do naruszenia przepisów ustawy, co miało wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja, wydana z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania oraz przepisów ustawy, podlega więc uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 powołanej ustawy także decyzję organu pierwszej instancji mając na uwadze naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Uchylenie decyzji organów obu instancji rodzi obowiązek ponownego rozpoznania sprawy przez organy administracji z uwzględnieniem wszystkich wskazanych wyżej uwag. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji ocenią zatem całokształt zgromadzonego w sprawie materiał dowodowy zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., mając na uwadze dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów ustawy. Uzasadnienie decyzji organów obu instancji winno czynić zadość wymogom wskazanym w art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i litera "c" oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji uzasadnia art. 152 tejże ustawy.