II SA/Lu 576/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Drwal Protokolant Starszy referent Marzena Okoń po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], wydaną przez Wójta Gminy O. na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930, dalej zwanej u.p.s.), przyznano S. K. zasiłek celowy specjalny z pomocy społecznej na zakup węgla w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że zachodzi podstawa do przyznania wnioskodawczyni specjalnego zasiłku celowego mimo przekroczenia kryterium dochodowego, gdyż jest osobą niepełnosprawną i samotnie gospodarującą. Po rozpoznaniu odwołania S. K., decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść art. 39 oraz art. 41 u.p.s. i wskazało, że zasiłek celowy oraz specjalny zasiłek celowy są świadczeniami fakultatywnym, a o ich przyznaniu i wysokości decyduje organ pomocy społecznej. Oznacza to, że organ każdorazowo ocenia zarówno okoliczności uprawniające do przyznania tej formy pomocy, jak i ustala, na podstawie sytuacji wnioskodawcy oraz własnych możliwości finansowych, czy świadczenie należy przyznać i w jakiej wysokości. Kolegium podniosło, że w tych sprawach organ działa w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że może, lecz nie musi, przyznać tego rodzaju świadczeń. Uzyskanie dochodu wyższego od kwoty kryterium dochodowego wyklucza możliwość przyznania zasiłku celowego na zasadach ogólnych. W przypadku przekroczenia kwoty kryterium dochodowego, gdy nie doszło do poniesienia w rodzinie strat w wyniku zdarzenia losowego oraz klęski żywiołowej lub ekologicznej, może być przyznany tylko specjalny zasiłek celowy. Możliwość jego przyznania ustawa uzależnia jednak od zaistnienia szczególnych okoliczności uzasadniających udzielenie tego rodzaju wsparcia. Nawiązując do definicji pomocy społecznej wyrażonej w art. 2 ust. 1 u.p.s., Kolegium wyjaśniło, że pomoc społeczna ma na celu wsparcie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy. Kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych w tym do zasiłku celowego specjalnego z pomocy społecznej zostały określone w art. 8 ustawy. Przepis ten ogranicza krąg odbiorców świadczeń pieniężnych tylko do osób spełniających ustawowo kryterium dochodowe lub przy wystąpieniu przesłanki dodatkowej jak: bezdomność, ubóstwo, bezrobocie. Jak wskazał organ odwoławczy, spełnienie powyższych przesłanek nie jest wystarczającą gwarancją dla wnioskodawczyni do uzyskania świadczenia, bowiem dodatkowo w ustawie określono, że chodzi tu o zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych, a więc takich, bez zaspokojenia których osoba nie może egzystować. Organ uznał, że zgłoszona przez wnioskodawczynię potrzeba mieści się w treści art. 39 u.p.s., bowiem wnioskodawczyni ma trudną sytuację materialną i zdrowotną. Wobec powyższego organ uznał, iż kwota [...]zł jest wystarczająca na zakup węgla (co sama skarżąca potwierdza). Podkreślił też, że pomoc społeczna nie zabezpiecza wszystkich potrzeb wnioskodawczyni. Kolegium wskazało, że wprawdzie w odwołaniu strona podniosła, że jest to zbyt mała kwota, bo oprócz zakupu węgla, potrzebne są jej środki na leki, leczenie i przejazdy do lekarzy, jednak we wniosku zwróciła się o przyznanie zasiłku na zakup węgla i po jego rozpatrzeniu organ pierwszej instancji przyznał jej specjalny zasiłek celowy na powyższy cel. Organ wyjaśnił, że we wniosku ani w wywiadzie środowiskowym nie poruszono sprawy przyznania pomocy na zakup leków. W tym zakresie strona może złożyć ponownie stosowny wniosek. Natomiast decyzja przyznająca świadczenie w kwocie [...]zł została wydana prawidłowo, zgodnie z wnioskiem strony - na zakup węgla. Kolegium podkreśliło, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy obywatela, ale o ile nie stoją temu na przeszkodzie: interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. W skardze na powyższą decyzję S. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wójta Gminy O. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Podkreśliła, że jej wniosek obejmował przyznanie pomocy na zakup węgla z transportem, zakup drewna opałowego z transportem, zakup lekarstw wg faktur i pampersów, opłacenie rachunków za energię, opłacenie rachunków za telefon, a także na inne potrzeby, w tym remont mieszkania. Podniosła, że takie potrzeby zgłosiła u osoby prowadzącej wywiad środowiskowy i nie otrzymała innych świadczeń poza dopłatą do węgla. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, że w aktach sprawy, poza wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r. o zasiłek na zakup węgla, brak jest innych wniosków o przyznanie pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności należy podnieść, że, wbrew stanowisku organu drugiej instancji, skarżąca we wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. zawarła nie tylko żądanie przyznania dopłaty do ogrzewania, ale również żądanie sfinansowania zakupu odzieży – 60 sztuk majtek dla osoby niepełnosprawnej (k. 2 akt administracyjnych). Drugie z tych żądań zostało przez organy obu instancji pominięte. W decyzji pierwszoinstancyjnej rozstrzygnięto jedynie w przedmiocie wniosku o przyznanie zasiłku celowego na dofinansowanie kosztów zakupu opału, nie załatwiono natomiast wniosku o sfinansowanie zakupu odzieży, czego nie dostrzegł organ odwoławczy. Uchybienie to jest wystarczającą, samodzielną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji. Doszło bowiem do istotnego naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej zwanej k.p.a.), obligujących organy do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że organy nie miały podstaw do rozpoznania żądań o przyznanie pomocy na zakup lekarstw, opłacenie rachunków za energię, opłacenie rachunków za telefon, a także na inne potrzeby, w tym remont mieszkania, gdyż skarżąca nie zawarła tych żądań we wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. Nie zgłosiła ich również w trakcie wywiadu środowiskowego, którego formularz podpisała, akceptując tym samym ustalenia i wnioski zawarte w wywiadzie (k. 16 akt administracyjnych). Nie jest to jedyne uchybienie organu odwoławczego. Uzasadniając przyznanie skarżącej specjalnego zasiłku celowego w kwocie [...]zł, Kolegium dopuściło się bowiem nadużycia uznania administracyjnego. W przypadku, gdy prawo materialne pozostawia rozstrzygnięcie uznaniu organu administracyjnego, czyli umożliwia organowi wybór rodzaju rozstrzygnięcia, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, obowiązkiem tego organu jest załatwić sprawę po dokładnym wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Dopiero w takich warunkach podjęta decyzja może być oceniona nie jako decyzja dowolna, lecz mieszcząca się w granicach uznania administracyjnego. Decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego jest poddana szczególnym rygorom w zakresie uzasadnienia, które powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 27 kwietnia 2012 r., II SA/Op 8/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 października 2013 r., II SA/Po 311/13, CBOSA). Niedopuszczalne jest w szczególności uchylanie się od oceny zarzutów podnoszonych przez stronę, a w przypadku rozstrzygnięcia nie w pełni korzystnego dla strony, organ powinien wykazać, że nie mógł inaczej orzec z uwagi na konkretne okoliczności prawne lub faktyczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., I OSK 2006/10, CBOSA). Brak właściwego uzasadnienia decyzji wydanej w warunkach uznania administracyjnego stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie Kolegium ograniczyło się do przytoczenia treści art. 39 oraz art. 41 u.p.s. i podkreśliło, że zasiłek celowy oraz specjalny zasiłek celowy są świadczeniami fakultatywnym, o których przyznaniu i wysokości decyduje organ pomocy społecznej. Następnie wyjaśniło, na czym polega działanie organu w warunkach uznania administracyjnego. Organ odwoławczy, uzasadniając wysokość przyznanego świadczenia, wskazał, że kwota [...]zł jest wystarczająca na pokrycie wydatków na zakup węgla oraz, że pomoc społeczna nie ma na celu zabezpieczenia wszystkich potrzeb wnioskodawczyni, a jedynie tych niezbędnych. Tymczasem uzasadnienie decyzji uznaniowej w przedmiocie zasiłku, którego wysokość ustala organ w oparciu o okoliczności faktyczne sprawy i możliwości pomocy społecznej, powinno zawierać wyczerpującą i rzetelną analizę tych przesłanek, w tym analizę okoliczności, które powodują, że wnioskowana pomoc nie może zostać przyznana w wyższej kwocie. Nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji takiej analizy nie zawiera, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 tej ustawy, wyrażającym zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni powyższe uwagi. Rozstrzygnie w przedmiocie żądań zawartych we wniosku skarżącej z dnia 19 grudnia 2016 r., a rozstrzygniecie uzasadni według zasad określonych w art. 107 § 3 k.p.a., czyniąc zadość zasadzie wyrażonej w art. 8 tej ustawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł, jak w sentencji.