II SA/Lu 577/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Protokolant Starszy asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych I. oddala skargę; II. przyznaje [...] M. K. R. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) z tytułu podatku od towarów i usług. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania Z. W. usług opiekuńczych. Podstawę rozstrzygnięcia Kolegium stanowiły poniższe ustalenia: - we wniosku z dnia [...] r. Z. W. domagał się przyznania "obligatoryjnych" usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi; - wnioskodawca posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] r. (wnioskodawca został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności z powodu choroby psychicznej); - według zaświadczenia lekarskiego NZOZ Praktyka Lekarza Rodzinnego "[...]" w [...] z dnia [...] r. pacjent Z. W. wymaga opieki osób drugich w zaspokojeniu codziennych potrzeb życiowych takich jak: prowadzenie gospodarstwa domowego, przygotowywanie posiłków w tym zakupy, pranie, sprzątanie i czynności gospodarcze w pomieszczeniach zabudowań i na posesji, utrzymywanie higieny osobistej chorego oraz zapewnienie kontaktu z otoczeniem (w okresie - na stałe i w wymiarze 8 godzin na dobę); - zaświadczenie wystawiono głównie na podstawie informacji uzyskanych od pacjenta, co dyskwalifikuje ten dokument; - z wymienionego w zaświadczeniu zakresu usług jedynie potrzeba zapewnienia kontaktu z otoczeniem mieści się w zakresie usług specjalistycznych i została uwzględniona w przedmiocie przyznanych usług specjalistycznych dla osób z zaburzeniami psychicznymi; - Z. W. boryka się z problemami zdrowotnymi (choroba psychiczna, nadciśnienie tętnicze, początek choroby wieńcowej oraz zwyrodnienie stawów); - jak na swój wiek wnioskodawca jest na tyle sprawny fizycznie, iż jest w stanie wskazane w zaświadczeniu z dnia [...] r. czynności wykonywać samodzielnie; - Z. W. samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, jest widywany przez pracowników socjalnych w swoim środowisku, porusza się samodzielnie po miejscowości [...], jeździ rowerem, sam robi zakupy i chodzi do lekarza, sam załatwia oraz prowadzi swoje i żony sprawy przed organami administracyjnymi (w Ośrodku Pomocy Społecznej w [...], w Samorządowym Kolegium Odwoławczym [...]) oraz przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie; - nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy opinia sądowo-psychiatryczna z dnia [...] r. dotycząca specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi; - współdziałanie Z. W. z Ośrodkiem Pomocy Społecznej w [...] przybiera szczególną postać z uwagi na stan zdrowia strony jako osoby niepełnosprawnej z powodu choroby psychicznej; - skarżący jest osobą ogólnie zaradną i nie jest pozbawiony pomocy w zakresie uzasadnionym jego stanem zdrowia (skarżącemu zostały przyznane – odrębną decyzją - specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi); - w tej sytuacji nie zachodzą obiektywne przesłanki do przyznania skarżącemu dodatkowych usług opiekuńczych; - zakres przedmiotowy przyznanych usług specjalistycznych dla osób z zaburzeniami psychicznymi obejmuje między innymi pomoc w formie asystowania w codziennych czynnościach życiowych, w szczególności takich jak samoobsługa, zwłaszcza przy wykonywaniu czynności gospodarczych i porządkowych w tym umiejętności utrzymania i prowadzenia domu; - Z. W. nie legitymuje się dokumentacją medyczną wskazującą na zasadność przyznania zawnioskowanych usług; W tych okolicznościach Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do przyznania żądanych usług opiekuńczych. W skardze do WSA w Lublinie Z. W. zakwestionował powyższe rozstrzygnięcie Kolegium. Zarzucił między innymi, że postępowanie przed organami obu instancji przeprowadzono w sposób "patologiczny". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Sąd zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm. - dalej: u.p.s.) pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie niepieniężne w postaci usług opiekuńczych. Stosownie do art. 50 ust. 1 u.p.s., pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych przysługuje osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona. W świetle art. 50 ust. 2 u.p.s., usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Przepis art. 50 ust. 3 u.p.s. stanowi, że usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Jak wynika z akt sprawy skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania mu usług opiekuńczych na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.s. Skarżący nie jest osobą samotną. W myśl art. 6 pkt 9 u.p.s. osoba samotna to osoba samotnie gospodarująca, niepozostająca w związku małżeńskim i nieposiadająca wstępnych ani zstępnych. Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jednak pozostaje w związku małżeńskim z T. W., która w dniu [...] r. w trakcie wcześniej zapowiedzianego wywiadu środowiskowego udzielała wyjaśnień. Sądowa separacja, w przeciwieństwie do rozwodu, nie powoduje ustania małżeństwa. Złożony przez skarżącego wniosek o udzielenie usług opiekuńczych mógł być rozpatrzony jedynie na podstawie art. 50 ust. 2 u.p.s. W tej materii organ orzeka w ramach uznania administracyjnego. Ponieważ decyzja w przedmiocie przyznania tego świadczenia oparta jest na konstrukcji uznania administracyjnego, sądowoadministracyjna kontrola takiej decyzji sprowadza się w istocie do ustalenia, czy organ nie przekroczył granic uznania. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza bowiem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem strony, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Konstrukcja uznania administracyjnego nie zwalnia organu z zachowania standardów procedury administracyjnej. Wręcz przeciwnie, zobowiązuje organ do podjęcia wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ działający w ramach uznania administracyjnego jest zatem obowiązany, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie nie sposób zarzucić organom naruszenia przepisów prawa. Wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone czynnościami wyjaśniającymi, które pozwoliły organowi odwoławczemu na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Rozstrzygnięcie Kolegium zostało należycie uzasadnione i w tym zakresie organ jednoznacznie wykazał, że brak było podstaw do przyznania skarżącemu zawnioskowanej pomocy w postaci usług opiekuńczych. Rozstrzygając w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej, organ miał na względzie podstawowe zasady dotyczące ich przyznawania, wynikające z art. 3 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka oraz wynikające z powołanego art. 3 ust. 3 u.p.s., który stanowi, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Okoliczność, że skarżący korzysta z pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych (wydano w dniu [...] r. decyzję nr [...] o przyznaniu skarżącemu nieodpłatnych specjalistycznych usług opiekuńczych w okresie styczeń – grudzień 2018 r.) została prawidłowo zinterpretowana przez Kolegium, które zwróciło uwagę na fakt, że wspomniane usługi powinny zaspokoić potrzeby skarżącego. W takiej sytuacji przyznanie skarżącemu pomocy w formie usług opiekuńczych pozostawałoby w sprzeczności z zasadą przyznawania świadczeń z pomocy społecznej (określoną w art. 3 ust. 3 u.p.s.). Zatem Kolegium zasadnie stwierdziło, że nie mogą być przyznane skarżącemu usługi opiekuńcze. Bezspornym jest, że skarżący został zaliczony przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...] do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności z przyczyną niepełnosprawności "P" (choroba psychiczna). Z orzeczenia wydanego w tej sprawie (przez ww. organ) wynikało, że zalecana jest częściowa opieka osób drugich w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji skarżącego. Powyższe oznacza, że skarżący nie wymaga całkowitej opieki ze strony innych osób przy wykonywaniu codziennych czynnościach życiowych, takich jak utrzymanie higieny osobistej, przygotowywanie i spożywaniem posiłków, czy poruszanie się w domu. Skarżący jest osobą sprawną ruchowo, poruszającą się o własnych siłach nie tylko na terenie własnej nieruchomości, ale także w miejscowości, w której zamieszkuje. Skarżący przychodzi często do siedziby urzędu gminy i ośrodka pomocy społecznej. Tam załatwia urzędowe sprawy swoje oraz swojej żony. Prawidłowym jest stanowisko Kolegium, że zaświadczenie lekarskie z dnia [...] r. sugerujące konieczność zapewnienia pacjentowi "opieki osób drugich w zaspokojeniu codziennych potrzeb życiowych" nie może być miarodajnym dowodem w sprawie. Przedmiotowe zaświadczenie wydano bowiem na podstawie informacji uzyskanych głównie od skarżącego. Zgodnie z art. 80 k.p.a. rzeczą Kolegium było ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W świetle wspomnianego przepisu Kolegium, ustalając stan faktyczny sprawy, było zobowiązane do ustalenia sytuacji skarżącego w oparciu o całokształt zgromadzonych dowodów i nie mogło swojej oceny w tym zakresie formułować jedynie w świetle jednego z dowodów w sprawie (zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] r.). Zdaniem składu orzekającego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, Kolegium słusznie wyjaśniło, że stosownie do orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r. oraz w świetle ustaleń poczynionych przez pracowników socjalnych oraz wiedzy posiadanej przez Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] (z racji wieloletniej współpracy ze skarżącym, który korzysta ze wsparcia tegoż ośrodka), wspomnianego zaświadczenia nie sposób uznać za dowód przesądzający o konieczności przyznania skarżącemu usług opiekuńczych. Codzienna pomoc osób drugich w zaspokajaniu potrzeb życiowych została w odniesieniu do skarżącego uznana w nim jedynie za wskazaną (zalecaną), co nie może prowadzić do wniosku, że z uwagi na aktualny stan zdrowia skarżącego, należy przyznać mu zawnioskowane "obligatoryjne" usługi. Podzielić trzeba stanowisko Kolegium, że nie ma większego wpływu na wynik sprawy opinia biegłego psychiatry z [...] r., sporządzona na zlecenie Sądu Rejonowego [...]. Opinię tę wydano w związku ze złożonym przez skarżącego pozwem przeciwko Gminie [...] o zapłatę z tytułu świadczenia specjalistycznych usług opiekuńczych od dnia [...] r. w wymiarze mniejszym, niż świadczone do dnia [...] r. Opinia ta dotyczy bowiem specjalistycznych usług opiekuńczych. Istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest również to, że skarżący od wielu lat korzysta z pomocy OPS w [...]. Skarżący powinien wykorzystywać zatem również własne możliwości w celu zaspokojenia potrzeb bytowych, nie zaś oczekiwać, że państwo wyręczy go w zaspokajaniu tych potrzeb. Celem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej, nie zaś całkowite przeniesienie na państwo ciężaru utrzymania takich osób czy rodzin, które złożyły wnioski o przyznanie pomocy ze środków publicznych. Wsparcie ze strony organu pomocy społecznej ma charakter ograniczony i uzależniony w dużej mierze od jego możliwości finansowych oraz ilości osób i rodzin, które na danym terenie tej pomocy potrzebują. Dokonana przez Kolegium ocena sytuacji życiowej skarżącego wynikała z prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Postępowanie to przeprowadzono z poszanowaniem zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skarżący nie był obecny podczas aktualizacji wywiadu środowiskowego. Ustalenie sytuacji życiowej skarżącego, w tym stanu zdrowia, było możliwe w oparciu o informacje udzielone przez T. W. oraz o dokumentację zgromadzoną przez organ w innych sprawach, w których skarżący był stroną. Jak podniesiono wyżej, pomoc społeczna ma charakter jedynie subsydiarny, to jest uzupełniający w stosunku do obowiązku samodzielnego rozwiązywania przez osoby i rodziny własnych problemów życiowych. Pomoc ta nie służy wyręczaniu podmiotów ubiegających się o jej udzielenie z obowiązku własnej aktywności, a ma na celu wspomaganie ich we własnych działaniach zmierzających do zapewnienia im życia w godnych warunkach. Trzeba zauważyć, że skarżący posiada stały dochód w postaci emerytury. Pomimo tego objęty jest od lat systematyczną pomocą udzielaną przez Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżącemu przyznano w okresie styczeń – grudzień 2018 r. nieodpłatne specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Pomimo tego, że skarżącemu nie przyznano w rozpoznawanej sprawie usług opiekuńczych to, jak wykazano wyżej, nie jest on pozbawiony pomocy. Skarżący nie wykazał, aby został pozbawiony możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy też możliwości złożenia wyjaśnień. W ocenie Sądu, bezzasadne są też zarzuty skargi dotyczące wadliwego przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Skarżący mógł wziąć udział w tej czynności procesowej. Skoro nie skorzystał z tego uprawnienia to nie może zarzucać, że organ wziął pod uwagę informacje udzielone T. W. na temat sytuacji życiowej skarżącego. W kwestii przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego w asyście funkcjonariuszy Policji należy wyjaśnić, że przepis art. 107 ust. 3a i 3b u.p.s. wprost przewiduje możliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego właśnie w taki sposób. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy został przez Kolegium ustalony prawidłowo. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełniało wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśniało też prawną podstawę rozstrzygnięcia z przytoczeniem mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego (prawidłowo zinterpretowanych). Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). O przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1715).