II SA/Lu 577/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, dalej: "Prawo budowlane"), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. odmówił wydania nakazu likwidacji otworu okiennego o wymiarach 150 x 130 cm, znajdującego się od strony działki o nr [...] w ścianie wschodniej budynku hali komór chłodniczych, usytuowanego na działce o nr [...], położonej przy ul. [...] w B., będącej własnością [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N.. Odwołanie od tej decyzji wniósł A. W., właściciel działki nr [...], podnosząc, że sporne okno narusza przepisy prawa i stwarza zagrożenie pożarowe. W ocenie skarżącego, bez znaczenia w sprawie pozostaje, kto i kiedy wykonał przedmiotowy otwór okienny. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że na wniosek A. W. organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie legalności posadowienia spornego otworu okiennego, umieszczonego we wschodniej ścianie budynku usytułowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w B.. W toku postępowania organy obu instancji ustaliły, że na terenie działki nr [...], na wschodniej elewacji budynku hali komór chłodniczych, znajduje się jedno okno dwudzielne o wymiarach 150 x 130 cm. Ściana z przedmiotowym oknem znajduje się w granicy pomiędzy działkami: nr [...] - należącej do [...] sp. z o.o. z siedzibą w N. i nr [...] - należącej do A. W.. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, okno jest drewniane, a jego stopień zużycia i stan tynku przy ościeżnicy wskazuje, że zostało ono wykonane w trakcie budowy obiektu, tj. w latach 90. ubiegłego wieku. Organ odwoławczy podniósł następnie, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 17 kwietnia 2019 r. pełnomocnik [...] sp. z o. o. dołączył do protokołu oględzin poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji z dnia [...] 1997 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni ogólnej [...] ha, stanowiącej własność A. W.. Na podstawie analizy załączonego do decyzji projektu podziału działki nr [...] organ stwierdził, że granica pomiędzy działkami [...] i [...] powstała w wyniku podziału zatwierdzonego tą decyzją. Z kolei na podstawie analizy wydruku fotogrametrycznego zdjęcia lotniczego (data wyk. 1997-06-30, skala 1:26000) przedstawiającego stan zabudowy działki [...] przy ul. [...] w B. organ ustalił, że w dniu 30 czerwca 1997 r., tj. przed podziałem działki budynek hali komór chłodniczych już istniał. Ponadto L. S. - prezes [...] sp. z o. o. oświadczył do protokołu oględzin, że przedmiotowe okno powstało w trakcie budowy budynku przed rokiem 1994, a inwestorem był A. W.. Organ odwoławczy przyjął w związku z powyższym, że budynek hali komór chłodniczych istniał na działce nr [...] przed jej podziałem dokonanym w 1997 r. Według oświadczenia L. S., złożonego do protokołu oględzin z dnia 19 kwietnia 2019 r., zakupił on przedmiotowy budynek od Syndyka Masy Upadłości [...] z siedzibą przy ul. [...] w B.. W sprzedaży tego obiektu uczestniczył A. W., gdyż korzystał z tego obiektu w okresie upadłości Firmy. Mając na uwadze dokonane ustalenia oraz utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, organy uznały, że późniejsze w stosunku do budowy obiektu przesunięcie granicy nie może skutkować koniecznością nakazania inwestorowi zachowania odległości tego obiektu od nowo ustalonej granicy, określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), jeżeli w trakcie wykonywania robót zachowane były odległości od wówczas obowiązującej granicy. Nie ma zatem, zdaniem organów, podstaw do wydania nakazu likwidacji spornego okna, jakkolwiek znajduje się ono w granicy działek nr [...] i [...]. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł A. W., zarzucając: - naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia wyłącznie w oparciu o oświadczenie złożone przez L. S. do protokołu oględzin, które nie zostało zweryfikowane przez organ pierwszej instancji, np. poprzez przyjęcie oświadczenia od A. W. lub innych dostarczonych przez niego dowodów; - naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tj. nieustalenie, czy przedmiotowe okno nie stwarza zagrożenia pożarowego. Mając na uwadze powyższe, skarżący zażądał uchylenia w całości skarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnił, że dowody przedstawione przez Inspektor Nadzoru Budowlanego potwierdzają jedynie fakt, że budynek hali komór chłodniczych istniał w dniu 30 czerwca 1997 r., a tym samym w dacie podziału działki nr [...]. Dowody te nie dają, jego zdaniem, podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowy otwór okienny istniał już w tych datach. Zarzucił, że organy oparły się wyłącznie na niezgodnym z prawdą oświadczeniu złożonym przez L. S. (wbrew temu oświadczeniu, skarżący nie był inwestorem robót budowlanych wykonywanych na tym obiekcie, a była nim firma [...]). A. W. oświadczył, że wykonawcą przedmiotowego otworu okiennego była spółka [...] i okno to zostało wybudowane po podziale działki nr [...]. Skarżący podniósł, że hipotetycznie zakładając, skoro [...] nabyła budynek z otworem okiennym niespełniającym warunków przewidzianych przepisami prawa, to należało wyjaśnić, czy na nabywcy nie ciąży obowiązek doprowadzenia takiego budynku do stanu zgodnego z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. kwestię tę całkowicie pominął. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru budowlanego drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Z niewadliwych ustaleń organów nadzoru budowlanego obu instancji wynika, że na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w B., będącej własnością [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N., znajduje się budynek hali komór chłodniczych. Okolicznością niekwestionowaną przez żadną ze stron postępowania jest, że przedmiotowy budynek został wzniesiony na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ścianie wschodniej tego budynku, od strony działki nr [...] będącej własnością A. W., znajduje się otwór okienny o wymiarach 150 cm x 130 cm, którego usytuowanie stanowi przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem skarżącego A. W., istnienie otworu okiennego w ścianie budynku umiejscowionej w granicy z należącą do niego działką nr [...], narusza przepisy powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczące odległości ściany budynku z otworem okiennym od granicy działki sąsiedniej, a tym samym stwarza zagrożenie pożarowe. Istnienie przedmiotowego otworu okiennego w granicy z działką nr [...] jest bezsporne. Wbrew stanowisku skarżącego, nie jest to jednak wystarczająca przesłanka nakazania właścicielowi budynku likwidacji tego otworu. Wyżej wspomniana granica pomiędzy działkami nr [...] oraz nr [...] powstała bowiem na mocy decyzji z dnia [...] r., znak: [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...]. Z materiału dowodowego sprawy, w tym z wydruku fotogrametrycznego zdjęcia lotniczego z [...] r., przedstawiającego stan zabudowy działki [...] przy ul. [...] w B., jednoznacznie wynika, że w dacie wydania powołanej decyzji podziałowej istniał już budynek, w którym wykonany jest sporny otwór okienny. Ta okoliczność nie jest zresztą kwestionowana przez skarżącego (w toku postępowania ujawniono, że inwestorem tego budynku nie był A. W., ale Firma Handlowa [...] z siedzibą przy ul. [...] w B.; ta okoliczność nie ma jednak w sprawie istotnego znaczenia). Zdaniem skarżącego, istnienie budynku w dacie wydania decyzji podziałowej nie oznacza, że w tym czasie istniał w ścianie tego budynku otwór okienny. Skarżący w treści skargi oświadczył, że otwór ten został wykonany po dacie wydania decyzji podziałowej przez obecnego właściciela działki nr [...] - [...] spółkę z o.o. Wyjaśnienie tej okoliczności ma dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie, ponieważ w sytuacji, gdy budynek został wzniesiony na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, według projektu zatwierdzonego tą decyzją, to późniejsza zmiana przebiegu granicy działek (np. w wyniku podziału działki), wskutek której ściana budynku z otworem okiennym bądź drzwiowym nie zachowuje prawnie przewidzianych odległości od nowo powstałej granicy, nie stanowi podstawy do nakazania likwidacji tych otworów w oparciu o dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Jest to pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zamiast wielu zob. wyrok NSA z 14 listopada 2006 r., II OSK 1333/05; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II OSK 612/09; wyrok WSA w Warszawie z 30 marca 2010 r., VII SA/Wa 721/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 marca 2016 r., IV SA/Po 847/15; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1330/14; wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 stycznia 2018 r., II SA/Lu 770/17; wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 listopada 2016 r., II SA/Lu 728/16; wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; dalej jako "CBOSA"). Uogólniając, zbliżenie granicy działki sąsiedniej do ściany istniejącego budynku nie daje podstaw do oceny zgodności posadowienia tego budynku z określonymi w przepisach prawa odległościami od granicy, w tym legalności istnienia otworów okiennych i drzwiowych w ścianach tego budynku. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Sąd podziela ustalenia organów nadzoru budowlanego, z których wynika, że otwór okienny w ścianie wschodniej budynku hali komór chłodniczych istniał przed dokonaniem podziału działki nr [...], tj. przed powstaniem granicy pomiędzy działkami o numerach: [...] oraz [...]. Ustaleń tych dokonano na podstawie dokumentacji zdjęciowej (k. 19-20 akt adm.), oględzin budynku (protokół oględzin – k. 22-23 akt adm.) oraz oświadczenia L. S.. Uwidoczniony na zdjęciach oraz opisany w protokole oględzin stan tynku przy ościeżnicy oraz stan ramy okiennej świadczy niewątpliwie o tym, że otwór okienny został wykonany podczas budowy budynku, nie zaś – jak twierdzi skarżący – wykuty i wypełniony ramą okienną w okresie późniejszym, już po podziale działki nr [...]. Skarżący zarzucił organom nadzoru budowlanego jednostronność, tj. oparcie rozstrzygnięcia w sprawie wyłącznie na dowodach korzystnych dla spółki [...]. Zarzuty te są całkowicie bezzasadne. Organy oparły poczynione w sprawie ustalenia na skrupulatnie zebranym i wszechstronnie ocenionym materiale dowodowym, standardowo gromadzonym w sprawach z zakresu prawa budowalnego: na dokumencie urzędowym (kopia decyzji podziałowej z 30 sierpnia 1997 r.), protokole oględzin budynku ze spornym otworem okiennym, dokumentacji zdjęciowej, mapach, a także oświadczeniu L. S. – prezesa spółki [...]. Skarżący A. W. nie brał czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez organy obu instancji, mimo, że został poinformowany o terminie i miejscu oględzin (zawiadomienie zostało mu doręczone w dniu 3 kwietnia 2019 r. – k. 8 akt adm.), nie skorzystał też z prawa do zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy oraz z prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. zostało doręczone skarżącemu w dniu 11 maja 2019 r. - k. 27 akt adm.). Również w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej skarżący nie kwestionował, że otwór okienny w ścianie wschodniej budynku na działce nr [...] istnieje od momentu jego wzniesienia. Uczynił to dopiero w uzasadnieniu zarzutów skargi, niejako w odpowiedzi na wcześniejsze, złożone w toku postępowania administracyjnego, oświadczenie L. S.. Twierdzenie skarżącego, jakoby sporny otwór okienny powstał po podziale działki nr [...], jest gołosłowne. Nie wytrzymuje ono konfrontacji z materiałem dowodowym zebranym przez organy nadzoru budowlanego, które w sposób wiarygodny, nie budzący wątpliwości, wykazały istnienie tego otworu przed podziałem przedmiotowej działki. Sąd w pełni podziela zapatrywanie WSA w Poznaniu, że w sytuacji, gdy organ ustala daną okoliczność istotną dla sprawy na podstawie dowodów, na które się powołuje, to podważenie tych ustaleń wymaga inicjatywy strony, przy czym nie wystarczy samo tylko zaprzeczenie prawdziwości ustaleń organu (wyrok WSA w Poznaniu z 22 marca 2018 r., II SA/Po 1220/17, CBOSA). Skarżący zarzucił, że "oświadczenie złożone przez L. S. do protokołu oględzin nie zostało zweryfikowane przez organ pierwszej instancji, np. poprzez przyjęcie oświadczenia od skarżącego lub innych dostarczonych przez niego dowodów". Tymczasem w toku postępowania przed organem odwoławczym skarżący żadnego takiego dowodu nie dostarczył. Skoro zatem sporny otwór okienny w ścianie wschodniej budynku na działce nr [...], posadowionej w granicy z należącą do skarżonego działką nr [...], istniał przed powstaniem tej granicy na mocy decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...], to mimo, że aktualnie narusza przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do nakazania likwidacji tego otworu. Z art. 51 ust. 7 p.b. wynika w sposób jasny, że obowiązki, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., poza przypadkami określonymi w art. 48 i 49b, można nałożyć tylko wtedy, gdy roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Z powyższego wynika zatem jednoznacznie, że podstawowym warunkiem nałożenia na inwestora obowiązku w postaci wykonania określonych czynności lub robót budowalnych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem jest to, by roboty te zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7 in fine). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika w żaden sposób, ażeby przy wznoszeniu przedmiotowego budynku w ścianie, którego usytuowane zostało sporne okno, doszło do naruszenia przepisów prawa, w tym norm techniczno-budowalnych, jak też, by prace te spowodowały zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, co oznacza, że nie było także podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. Z tych przyczyn podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. należało uznać za bezzasadne i oddalić skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325). Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.