II SA/Lu 578/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Protokolant Referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r. sprawy ze skargi E.K i B.K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 59g ust. 1 w związku z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wymierzył E. i B. małżonkom K. - karę w wysokości 10.000 złotych z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr 591/3, położonej przy ul. Ż. 30f w B. P. Fakt dotyczący samowoli użytkowej został ujawniony w wyniku przeprowadzonej w dniu 28 grudnia 2006 r., kontroli, co potwierdza treść protokołu oraz załączone do protokołu zdjęcia. Po rozpatrzeniu zażalenia B. K., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że nie można zgodzić się z zarzutami zawartymi w zażaleniu, w szczególności z tym, że budynek mieszkalny nie jest użytkowany. Dowody zebrane w sprawie stanowią wystarczającą przesłankę do stwierdzenia, że przedmiotowy budynek jest użytkowany wbrew decyzji z dnia 3 lutego 2006 r. wnoszącej sprzeciw w sprawie przystąpienia do jego użytkowania. O powyższym świadczy wyposażenie pomieszczeń w meble, sprzęt gospodarstwa domowego, żywność w pomieszczeniu kuchni, odzież, garażowany samochód, stan licznika energii elektrycznej, przystrojone drzewko choinkowe, zawieszone firany w oknach, rozłożona na stoliku prasa i książki oraz rośliny w pomieszczeniach. Również pomieszczenie kuchenne wskazuje na typowe w trakcie użytkowania ustawienie sprzętu kuchennego oraz ślady spożywania artykułów spożywczych. Zdaniem organu przedstawione elementy stanowią standard użytkowania budynku mieszkalnego. Organ podkreślił, że w przypadku stwierdzenia nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wymierzenia kary z tego tytułu, a jej wysokość nie zależy od swobodnego uznania organu, lecz jest ściśle określona przepisami Prawa budowlanego. Skargę na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli E. i B. K. wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niewłaściwe jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. poprzez dokonanie sprzecznych ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego. Zdaniem skarżących konsekwencje powinien ponieść kierownik budowy, który samowolnie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dalej podnosząc zarzuty natury korupcyjnej wskazują na stronnicze załatwianie spraw przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W ocenie skarżących całe postępowanie wskazuje na istotną sprzeczność, gdyż z jednej strony organ nakłada karę za nielegalne użytkowanie, a z drugiej wydaje decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. Fakt nieużytkowania budynku potwierdzają również: dokument w postaci poświadczenia wymeldowania z pobytu czasowego i zameldowania na czas oznaczony oraz wyrok Sądu Rejonowego w Białej Podlaskiej uniewinniający od zarzutu naruszenia obowiązku meldunkowego. Ponadto - zdaniem skarżących - niesłuszne jest powoływanie się w postanowieniu na przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. gdyż budowę budynku rozpoczęto w 1993 r. tj. w czasie gdy ustawy tej jeszcze nie było. W związku z tym organy naruszyły zasadę niedziałania prawa wstecz. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa, a stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) tylko w takim zakresie jest możliwa jego sądowa kontrola. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. W pierwszej kolejności należy jednak wskazać, iż w oparciu o treść art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązuje w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasada, zgodnie z którą sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, iż zakres sądowej kontroli wyznacza przedmiot danej sprawy administracyjnej, wyprowadzany z podstawy prawnej rozstrzygnięcia i poza ten zakres sąd administracyjny pierwszej instancji nie ma prawa wyjść. Natomiast w ramach przedmiotu danej sprawy sąd ma obowiązek dokonać wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności, bez względu na treść skargi, powołaną w niej postawę prawną i zawarte w niej zarzuty i wnioski. Nie wolno Sądowi wkraczać w materię, która była albo będzie przedmiotem odrębnego postępowania przed organami administracji. W przedmiotowej sprawie treść zaskarżonego rozstrzygnięcia zawierająca się w postanowieniu o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego determinuje granice postępowania sądowego. Wprawdzie orzeczenie w przedmiocie wymierzenia kary zbiegło się w czasie z postępowaniem w przedmiocie uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, to jednak "materia" wymierzenia kary ma odrębny, samodzielny i niezwiązany z innym postępowaniem charakter. W związku z tym ani zarzuty korupcyjne, ani odnoszące się do przewlekłości postępowania jak również do legalności i trafności innych rozstrzygnięć wydanych w sprawie nie mogą być uwzględnione, gdyż wykraczają poza granice przedmiotowego postępowania. Również na wstępie należy wskazać, iż organy orzekające w sprawie w żadnym stopniu nie naruszyły zasady niedziałania prawa wstecz, poprzez stosowanie przepisów obecnie obowiązującej ustawy. Zasadą postępowania administracyjnego jest, że materialną podstawą wydania decyzji administracyjnej powinny być przepisy prawa obowiązujące w dacie jej wydania (art. 6 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP). Nie można zatem podzielić stanowiska skarżących, iż należy zastosować przepisy prawa obowiązujące w dacie rozpoczęcia budowy budynku, które już nie obowiązują, nawet jeżeli są one bardziej łagodne dla ukaranego adresata decyzji (tym bardziej, że wymierzenie kary nastąpiło z powodów dotyczących użytkowania, a nie budowy obiektu). Bezsporne jest, iż w niniejszej sprawie należało stosować ogólną regułę orzekania na podstawie przepisów, które obowiązują w dacie wydania decyzji. Zgodnie z przepisem art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w przypadku stwierdzenia samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przedmiotem nielegalnego użytkowania był budynek mieszkalny jednorodzinny dla którego współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 2, współczynnik wielkości (w) wynosi 1, zaś stawka opłaty (s) wynosi 500. Zatem iloczyn 500x2x1x10 daje kwotę 10.000,00 zł. W tym miejscu należy wskazać, iż błędny i bezpodstawny jest tok rozumowania skarżących podnoszących, iż przepis art. 59f Prawa budowlanego może być stosowany wyłącznie w wyniku przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, dokonywanej w obiektach budowlanych, dla których użytkowania należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W związku z tym podstawą do wymierzenia kary - według skarżących - nie mogą być ustalenia dokonane przez organ w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 28 grudnia 2006 r. gdyż nie była to kontrola obowiązkowa, a taka została przeprowadzona dopiero w dniu 13 lutego 2007 r. Odpowiadając na ten zarzut wskazać należy, iż odesłanie do treści art. 59f ust. 1 Prawa Budowlanego zawarte w przepisie art. 57 ust. 7 tego Prawa odnosi się wyłącznie do kar, tj. sposobu naliczania ich wysokości, nie odnosi się natomiast do charakteru kontroli. Inaczej mówiąc przepis art. 57 ust. 7 nie uzależnia możliwości wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego od wcześniejszego przeprowadzenia obowiązkowej kontroli wymaganej do uzyskania pozwolenia na użytkowania. Przepis ten w zakresie sposobu obliczania kar ma zastosowanie zarówno do podmiotów zobowiązanych do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 ustawy) jak również do podmiotów zobowiązanych jedynie do zawiadomienia właściwych podmiotów o zakończeniu budowy (art. 54 ustawy). O tym, że przepisy dotyczące kar za nielegalne użytkowanie odnoszą się również do mieszkalnych budynków jednorodzinny nie wymagających (co do zasady) pozwolenia na użytkowanie, świadczy analiza treści ust. 4 art. 59f, w szczególności wykładnia sformułowania "z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego", co oznacza, że kary te bezspornie mają zastosowanie również do takich sytuacji. Ponadto do treści art. 59f Prawa budowlanego odwołują się nie tylko przepisy dotyczące kar za nielegalne użytkowanie (art. 57 ust. 7), ale również przepisy dotyczące opłat legalizacyjnych (art. 49 ust. 2). Ratio legis regulacji przyjętej w przytoczonych wyżej przepisach ustawowych stanowi dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia, zjawiska tzw. samowoli użytkowej. Zakończenie realizacji inwestycji nie upoważnia inwestorów do rozpoczęcia jego użytkowania. Do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W przedmiotowej sprawie organ w odpowiedzi na zawiadomienie skarżących z dnia 30 stycznia 2006 r. o zakończeniu budowy decyzją z dnia 3 lutego 2006 r. zgłosił sprzeciw, wskazując, iż obiekt został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Zgłoszenie sprzeciwu wszczyna procedurę zmierzającą do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i w konsekwencji wiąże się z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie (51 ust. 4 Prawa budowlanego). Zgłoszenie sprzeciwu przez organ wprowadza zakaz użytkowania obiektu do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w tym przedmiocie. Z akt sprawy wynika, iż kontrola przeprowadzona w dniu 28 grudnia 2006 r. przez organ nadzoru budowlanego jednoznacznie wykazała, iż pomimo, że roboty budowlane "w sensie prawnym" nie zostały zakończone, budynek mieszkalny jest użytkowany. O użytkowaniu bezspornie świadczy zgromadzony materiał dowodowy, który właściwie został oceniony przez organy obu instancji. Podnoszony w skardze zarzut, iż stwierdzony w dniu kontroli stan faktyczny wcale nie świadczy o użytkowaniu obiektu z całą pewnością jest chybiony, gdyż twierdzenia takie przeczą zasadom racjonalnego rozumowania. W świetle powołanych przepisów Prawa budowlanego oraz zaistniałych faktów organy nadzoru budowlanego, były zobligowane do wymierzenia kary w wysokości określonej w przepisach prawa. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, aby dla właściwego organu nadzoru budowlanego powstał obowiązek wynikający z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, wystarczy sam fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu, nie ma natomiast znaczenia czy przystąpiono do użytkowania obiektu przed zakończeniem robót budowlanych, czy po ich zakończeniu. Bez znaczenia dla sprawy są również podnoszone kwestie związane z miejscem zameldowania skarżących. Zameldowanie pod innym adresem nie jest z całą pewnością dowodem świadczącym o braku przystąpienia do użytkowania. Również wyrok uniewinniający skarżących od zarzutu naruszenia obowiązku meldunkowego nie mógł mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wypada zresztą zauważyć, że zarówno zameldowanie skarżących pod innym adresem, jak też wspomniany wyrok sądowy dotyczyły okresu sprzed stwierdzenia przez organ nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu. Przesłanką do stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu jest stwierdzony stan faktyczny, a nie istniejący stan prawny dotyczący miejsca zameldowania. Kara pieniężna wiąże się z niewypełnieniem wymogów formalnych, ważnych z punktu widzenia właściwego funkcjonowania życia społecznego. Dlatego też nie należy jej traktować jako środka represyjnego, lecz jako formę zabezpieczenia przed możliwością wystąpienia negatywnych skutków takiego naruszenia prawa, co nie może pozostać bez reakcji ze strony państwa. Do ustawowych zadań nadzoru budowlanego (art. 81), należy zapobieganie zdarzeniom będących wynikiem naruszenia przepisów prawa. Warto również nadmienić, że omawiane przepisy jednakowo traktują wszystkich jego adresatów, wykluczając uwzględnianie przez organy administracji publicznej jakichkolwiek dodatkowych, nie związanych z samą istotą problemu "samowoli", kryteriów przemawiających za odmiennym podejściem do poszczególnych przypadków. Ustawodawca czyni adresatami regulacji wszystkich, którzy wybudowali obiekty budowlane i przystąpili do ich użytkowania bez wymaganego pozwolenia lub bez spełnienia określonych wymagań ustawowych. Wystarczy sam fakt stwierdzenia przystąpienia do jakiegokolwiek użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 lub 55 Prawa budowlanego, ażeby dla właściwego organu powstał obowiązek wymierzenia kary określonej w art. 57 ust. 7 tego prawa. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.