II SA/Lu 578/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych I. oddala skargę; II. przyznaje [...] A. S. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie za pomoc prawną świadczoną z urzędu w kwocie 292, 80 /dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt grosze/, w tym 52, 80 /pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy/ należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpoznaniu odwołania Z. W. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...] w przedmiocie przyznania Z. W. w okresie od 28 kwietnia 2008r do 31 grudnia 2008r. bezpłatnych specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w wymiarze 6 godzin dziennie w dni powszednie, z wyłączeniem sobót, niedziel i dni świątecznych. Usługi zostały zlecone Agencji Usługowo - Opiekuńczej "E." w L. i obejmują wykonywanie czynności gospodarczych i porządkowych, utrzymywanie kontaktów z domownikami oraz pielęgnację. Z akt sprawy wynika, że decyzja organu I instancji jest wynikiem rozpoznania kilku wniosków Z. W. o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych tj. z dnia 10 października 2007r. (wskutek uchylenia przez SKO decyzją z dnia [...] decyzji Kierownika OPS w N. z dnia [...]), z dnia 10 listopada 2007r. (wskutek uchylenia przez SKO decyzją z dnia [...] decyzji Kierownika OPS w N. z dnia [...]), z dnia 17 grudnia 2007r. oraz z dnia 7 lutego 2008r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że Z. W. na podstawie orzeczenia z dnia 11 czerwca 2002r. zaliczony został do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności typu "P", oznaczającej upośledzenie umysłowe i chorobę psychiczną, dlatego na podstawie art. 50 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz.593 ze zm.) uprawniony jest do otrzymania specjalistycznych usług opiekuńczych. Z. W. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, utrzymuje się wyłącznie z renty w wysokości 524,69 zł i świadczeń z pomocy społecznej. W celu ustalenia sytuacji rodzinnej Z. W. organ wystąpił o przeprowadzenie wywiadów środowiskowych z członkami jego dalszej rodziny, a w celu ustalenia aktualnego stanu zdrowia wystąpił do Zespołu Opieki Zdrowotnej w N. i Poradni Zdrowia Psychicznego o przesłanie odpowiednich zaświadczeń lekarskich. Na podstawie przedłożonej opinii lekarskiej z dnia 20 marca 2008r. organ ustalił, że Z. W. nie leczy się, a ostatnią wizytę w poradni odbył w dniu 7 kwietnia 2004r. Z opinii wynika, że wskazane byłoby przebadanie go po doprowadzeniu do lekarza i zastosowanie odpowiedniego leczenia, co okazało się niemożliwe z powodu nieobecności w mieszkaniu lub nieotwierania drzwi. W dniu 3 kwietnia 2008r. Z. W. złożył do akt sprawy pismo wraz z postanowieniem Sądu Rejonowego w L. i opinią biegłej sądowej z zakresu psychiatrii, iż powinien mieć opiekunkę, która kontrolowałaby przyjmowanie leków. Mając powyższe na uwadze, organ I instancji stwierdzając, że rodzina Z. W. nie zapewni mu pomocy, przyznał mu specjalistyczne usługi opiekuńcze w wymiarze 6 godzin dziennie od poniedziałku do piątku w okresie od 28 kwietnia do 31 grudnia 2008r. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Z. W. wnosił o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych w większym rozmiarze tj. również w soboty, niedziele i święta oraz o zapewnienie przygotowywania w te dni posiłków oraz organizowanie wolnego czasu i pomoc mieszkaniową. Kolegium nie uwzględniło odwołania uznając, że usługi specjalistyczne świadczone przez 5 dni w tygodniu w wymiarze 6 godzin dziennie w pełni zaspokoją niezbędne potrzeby Z. W., który jest sprawny fizycznie i jest w stanie samodzielnie przygotowywać sobie posiłki w pozostałe dni tygodnia, jak i organizować sobie wolny czas. Organ podkreślił, że ze znajdującego się w aktach zaświadczenia lekarskiego z dnia 28 października 2003r. wynika wskazanie, żeby Z. W. nie wyręczać we wszystkich codziennych czynnościach związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, lecz umożliwiać mu samodzielność. O tym, że Z. W. nie ma problemów z poruszaniem się i potrafi samodzielnie przygotowywać posiłki świadczy fakt, że zrezygnował on z przyznanego przez Ośrodek całodziennego wyżywienia w K. S. w zamian żądając wypłacenia kwoty 25 zł dziennie na zakup żywności. Podkreślił, że Z. W. pomimo wielokrotnych wezwań nie przedstawił aktualnej opinii lekarskiej potwierdzającej konieczność sprawowania codziennej opieki. W skardze do sądu administracyjnego, a następnie w piśmie procesowym z dnia 26 listopada 2008r. Z. W. wniósł o zmianę decyzji organów administracyjnych i przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych w większym rozmiarze tj. również w soboty, niedziele i święta i w wymiarze 8 godzin z uwagi na to, że z przyznanych 6 godzin opiekunka 2 przeznacza na dojazd, faktycznie więc sprawuje opiekę zaledwie 4 godziny. Podnosił ponadto, że usługi powinny być przyznane na stałe, ponieważ orzeczenia lekarskie z dnia 11 grudnia 2003r. i z dnia 23 lipca 2002r. potwierdzają jego trwałą niepełnosprawność. Zdaniem skarżącego, organ nie był uprawniony do samodzielnego określenia liczby dni, w które usługi mają być świadczone ani "zakresu" usług, ponieważ zasady przyznawania specjalistycznych usług opiekuńczych określa rozporządzenie właściwego ministra, natomiast powołany przez organ art. 50 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej dotyczy wyłącznie usług "zwykłych." Skarżący zarzucił też, że organ błędnie (niezgodnie z art. 104 kpa) rozpoznał jedną decyzją kilka jego wniosków o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Podstawą jej wydania był art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004r. ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004r., Nr 64, poz.593 z późn. zm.), zgodnie z którym osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych.( §1) W świetle § 5 cyt. przepisu ustalenie zakresu, okresu i miejsca świadczenia usług opiekuńczych należy do uznania ośrodka pomocy społecznej. Jest to tzw. uznanie administracyjne, które pozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Cechą specyficzną tego zagadnienia jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości. (por. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s.32 i nast.) nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Obowiązujące przepisy nie przewidują swobodnego uznania organów administracji. Kontrola ta jest jednak ograniczona. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002r. (SA/Sz 2548/00, niepubl.) kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. W niniejszej sprawie organy przeprowadziły szeroko i wyczerpująco postępowanie dowodowe i podjęły z urzędu wszelkie możliwe czynności dowodowe. W celu ustalenia zakresu i rodzajów usług, które miałyby być świadczone dla Z. W. organ I instancji zwrócił się z urzędu do Zespołu Opieki Zdrowotnej w N. o przesłanie zaświadczenia lekarskiego określającego zakres specjalistycznych usług opiekuńczych /k.8/. Z pisma z dnia 14 lutego 2008r. wydanego w odpowiedzi na wezwanie wynika, że Z. W. pozostaje pod opieką Poradni Zdrowia od 1994r., ostatnie zaświadczenie od specjalisty – psychiatry pochodzi z 2003r.; w 2006r. pacjent został skierowany do Poradni Kardiologicznej na stałe leczenie z powodu nadciśnienia tętniczego; obecnie zgłasza się okresowo do przychodni celem przedłużenia leków od specjalistów. Organ zwrócił się również w dniu 14 lutego 2002r. do Przychodni Zdrowia Psychicznego Poradni Psychiatrycznej "P." w L. o przebadanie Z. W. bez jego zgody. W odpowiedzi na to wezwanie wyjaśniono, że ustalenie stanu psychicznego pacjenta jest możliwe wyłącznie po osobistym przebadaniu, co było dotychczas niemożliwe ze względu na nieobecność Z. W. w domu lub nieotwieranie drzwi. Takie badanie byłoby wskazane z uwagi na to, że był on leczony z powodu zaburzeń urojeniowych oraz zespołu psychoorganicznego /k. 21/. Organ wezwał więc Z. W. pismem z dnia 14 lutego 2008r. /k.23/ do dostarczenia aktualnego zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego jego stan zdrowia, na które jednak Z. W. nie odpowiedział. W celu ustalenia sytuacji majątkowej organ występował do wielu instytucji o udostępnianie danych ze zbioru danych osobowych: do Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej z zapytaniem o opłaty za wodę /k.10/, do Urzędu Gminy w N. o udzielenie informacji dotyczącej wysokości posiadanego gospodarstwa rolnego lub nieruchomości /k.24/, do Komornika Sądowego o udzielenie pisemnej informacji z jakiego tytułu jest zajęcie wierzytelności z renty Z. W. /k. 34/, a także do Wydziału Komunikacji Transportu i Drogownictwa o ponowne skierowanie Z. W. na badania lekarskie. Wydział Komunikacji Transportu i Drogownictwa wyjaśnił, że Z. W. po przebadaniu uzyskał w dniu 15 kwietnia 2003 r. orzeczenie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, nie zawierające żadnych ograniczeń, ważne bezterminowo; obecnie nie ma podstaw do skierowania go na badania /k. 29/. Organ usiłował również przeprowadzić wywiad środowiskowy z członkami dalszej rodziny Z. W. – A. K. /k.14/, K. L. /k.12/, M. W. /k.16/, którzy odmawiali udziału w takim wywiadzie. Z uwagi na to, że również Z. W. odmówił przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego, organ w celu ustalenia jego sytuacji rodzinnej oparł się na wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w dniu 7 lutego 2008r. z żoną T. W., która osobno zamieszkuje w tym samym budynku. /k.40 i 41/ Nie można więc zarzucić organowi I instancji, że nie przeprowadził wyczerpująco postępowania wyjaśniającego, bowiem podjął on wszelkie możliwe i niezbędne czynności dowodowe zmierzające do ustalenia sytuacji zdrowotnej i rodzinnej Z. W., a wynikom tych ustaleń nie można zarzucić dowolności. Słusznie organ stwierdził, że w sprawie zachodzą przesłanki do przyznania Z. W. pomocy społecznej w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w L. z dnia 11 czerwca 2002r. zaliczono Z. W. z powodu zaburzeń psychicznych do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności typu "P," oraz wskazano, że wymaga on częściowej opieki osób drugich. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 18 grudnia 1996r. w sprawie rodzajów specjalistycznych usług opiekuńczych oraz kwalifikacji osób świadczących takie usługi dla osób z zaburzeniami psychicznymi, zasad i trybu ustalania i pobierania opłat za te usługi, jak również warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat (Dz.U. z 1997r., Nr 2, poz.12) usługi opiekuńcze świadczone osobom z zaburzeniami psychicznymi zostały zaliczone do usług specjalistycznych. Wbrew zarzutom skargi, rozporządzenie to nie określa sztywno rodzajów i wymiaru przyznawanych specjalistycznych usług opiekuńczych, pozostawiając tę kwestię do uznania organu pomocy społecznej, a kontrola sądowa decyzji organu w tym zakresie – jak wyżej wskazano – ogranicza się wyłącznie do oceny czy organ prawidłowo i wyczerpująco przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia sytuacji zdrowotnej i rodzinnej wnioskodawcy. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ I instancji nie przekroczył granic przysługującego mu uznania przyznając skarżącemu usługi w wymiarze 6 godzin dziennie w dni powszednie, bowiem taki wymiar godzin jest uzasadniony w świetle zebranych dowodów. Znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie i opinie lekarskie potwierdzają konieczność przyznania skarżącemu opieki, choć żadne z nich nie wskazuje, że ma być to opieka całotygodniowa, przeciwnie z zaświadczenia z dnia 19 kwietnia 2004r. lekarza psychiatry wynika potrzeba pomocy socjalnej dla Z. W. w ilości 3 godzin dziennie od poniedziałku do piątku; zaświadczenie to pozostawia natomiast do decyzji Ośrodka określenie zakresu usług; podobnie wynika z zaświadczenia lekarskiego z dnia 24 maja 2005r., które stwierdza, że świadczenia specjalistyczne i ich zakres godzin powinien pozostawać w gestii OPS w N. Z kolei z zaświadczenia z dnia 28 października 2003r. wynika wprost, by nie wyręczać Z. W. we wszystkich czynnościach gospodarstwa domowego, pozostawiając mu możliwość samodzielności. Wprawdzie znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenia lekarskie, w oparciu o które wydano zaskarżone decyzje, nie są aktualne, ale z uwagi na to, że skarżący nie przedstawił nowego zaświadczenia ani nie poddał się badaniom, nie można zarzucić organowi dowolności w przyznaniu świadczenia, tym bardziej, że zwracał się on bezskutecznie do różnych instytucji o przebadanie Z. W. bez jego zgody. W świetle powyższego należy stwierdzić, że przyznana skarżącemu pomoc jest uzasadniona i wystarczająca. Wbrew zarzutom skargi, wymiar 6 godzin dziennie obejmuje wyłącznie czas faktycznie świadczonej opieki, bez czasu dojazdu opiekunki do miejsca zamieszkania skarżącego. Obawy skarżącego, iż przyznana w tym wymiarze pomoc będzie w rzeczywistości krótsza, są więc bezpodstawne. Nie zasługuje na uwzględnienie zgłoszone dopiero na etapie postępowania sądowego żądanie skarżącego przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych na stałe (skoro orzeczenie lekarskie stwierdza jego trwałą niepełnosprawność). Zakres, rodzaj i wymiar specjalistycznych usług opiekuńczych ulegają bowiem zmianie zależnie od aktualnych potrzeb wnioskodawcy, które podlegają każdorazowej ocenie organu przyznającego pomoc. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 104 § 1 kpa, tj. rozpoznanie jedną decyzją administracyjną kilku wniosków skarżącego - wnioski te z dni: 10 października 2007r., 10 listopada 2007r., 17 grudnia 2007r. i 7 lutego 2008r., choć składane w różnym czasie, dotyczyły tego samego świadczenia, tj. specjalistycznych usług opiekuńczych. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a skarga, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270)