II SA/Lu 578/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy WSA Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokalu oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] maja 2021r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. B. (dalej jako: "skarżąca"), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2021r., znak [...], odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokalu. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia [...] października 2013 r. postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. znak [...] Prezydent Miasta L. odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielności lokalu użytkowego w budynku przy ul. [...] w L.. Po rozpatrzeniu odwołania, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy w/w postanowienie. Prawomocnym wyrokiem z dnia [...] maja 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 109/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę B. B. na w/w postanowienie Kolegium. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w świetle dokumentów posiadanych i zgromadzonych przez organ, budynek ten jest budynkiem mieszkalnym, o czym świadczy wypis z rejestru gruntów i budynków z września 2013 r. Z uwagi na fakt, że skarżąca nie występowała o zmianę sposobu użytkowania spornego lokalu, bez znaczenia jest oświadczenie zawarte w zażaleniu skarżącej, że lokal użytkowy będący winiarnią jest w jej posiadaniu od 1995 r. Sąd zaznaczył, że w ewidencji gruntów i budynków Urzędu Miejskiego w L. nie ma informacji o istnieniu lokalu usługowego w w/w budynku mieszkalnym, pochodzącym z XIX wieku. Według informacji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L., budynek wzniesiono około 1880 r. z przeznaczeniem wszystkich pomieszczeń na cele mieszkalne. Dołączony przez skarżącą - do wniosku o wydanie zaświadczenia - projekt wyodrębnienia samodzielnych lokali istniejących w przedmiotowym budynku, nie uzasadnia stanowiska o prawnej możliwości wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu użytkowego. Podobnie Sąd ocenił fakt podnoszony przez skarżącą, że lokal od 1945 r. pełnił na przemian funkcję piwiarni, kawiarni i winiarni. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 r. skarżąca ponownie wystąpiła do Prezydenta Miasta L. o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] Prezydent Miasta L. odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia potwierdzającego samodzielności lokalu, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. znak [...] utrzymało je w mocy. W dniu [...] marca 2021 r. skarżąca złożyła kolejny wniosek o wydanie zaświadczenia o samodzielności przedmiotowego lokalu gastronomicznego, będący przedmiotem rozpoznania w zaskarżonym do sądu w niniejszej sprawie postanowieniu. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Prezydent Miasta L. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021r., odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokalu gastronomicznego w w/w budynku. Uzasadniając odmowę wydania zaświadczenia organ stwierdził, że żądanie skarżącej o wydanie zaświadczenia o określonej treści pozostaje w sprzeczności z posiadanymi przez organ danymi i zgromadzonymi w sprawie dokumentami. W szczególności nie zostało wydane uprawnienie (skutecznie dokonane zgłoszenie, bądź pozwolenie na budowę) do przebudowy i zmiany sposobu użytkowania lokalu na cele prowadzonej działalności usługowej, wymagane art. 71 ustawy Prawo budowlane. Ponadto w sprawie legalności wykonania otworów okiennych i drzwi wejściowych do lokalu w elewacji graniczącej z działką o nr ewid.[...], toczyło się postępowanie administracyjne przed organami nadzoru budowlanego. L. WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] orzekł o doprowadzeniu ściany szczytowej budynku przy ul. [...] w L., położonej w granicy z działką nr [...] przy ul. [...] do stanu pierwotnego poprzez zamurowanie trzech otworów okiennych i trzech otworów drzwiowych, z których część należy do przedmiotowego lokalu. Dodatkowo organ podkreślił, że została również wydana decyzja z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] o pozwoleniu na budowę budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego na sąsiedniej działce nr [...], który będzie przylegał swoją ścianą do ściany przedmiotowego budynku, co dodatkowo eliminuje od tej strony okna i drzwi w istniejącym lokalu gastronomicznym. Organ podniósł także, że wprowadzona w dniu [...] września 2017 r. nowelizacja ustawy o własności lokali potwierdziła konieczność badania zgodności ustanowienia odrębnej własności lokali z obowiązującym porządkiem prawnym, co w konsekwencji prowadzi do uznania, że przesłanki określone art. 2 ust. 1a oraz ust. 2 ustawy o własności lokali muszą zostać spełnione kumulatywnie. Zaskarżonym do sądu postanowieniem z dnia [...] maja 2021r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy w/w postanowienie organu I instancji. Kolegium podtrzymując argumentację organu I instancji, stwierdziło, że żądanie wydania zaświadczenia o samodzielności przedmiotowego lokalu gastronomicznego nie znajduje potwierdzenia w rejestrach i dokumentach posiadanych przez Urząd oraz jest sprzeczne z rozstrzygnięciem podjętym przez organ nadzoru budowlanego w decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. Nadto organ podniósł, że w sytuacji wyodrębnienia lokalu niezgodnie z prawem, przy braku zmiany stanu faktycznego i prawnego (tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) zasadą jest odmowa wydania zaświadczenia o jego samodzielności. Na powyższe rozstrzygnięcie B. B., wniosła skargę do sądu administracyjnego zarzucając zaskarżonemu postanowieniu: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 2 ust. 2 ustawy o samodzielności lokali poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na: stwierdzeniu, że samodzielny lokal powinien być wydzielony trwałymi ścianami w obrębie budynku oraz wykorzystywany zgodnie z jego przeznaczeniem, a także uznaniu, że projekt wyodrębnienia samodzielnego lokalu załączony przez skarżącą do wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu — jest bez znaczenia wobec brzmienia przepisu, podczas gdy istniejące obiektywne i niepodważalne fakty, wskazują, że skarżąca prowadzi w tym lokalu działalność gospodarczą, a jej poprzednicy od 1945 r, użytkowali tenże lokal wyłącznie na cele użytkowe, świadczyć winien o spełnieniu przesłanki stanowiącej podstawę do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu w świetle cytowanego przepisu; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tzn. art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 k.p.a., przez wydanie decyzji bez zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz przy rozpatrzeniu już zgromadzonego materiału w sposób wybiórczy, po prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania skarżącej do organów władzy publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na podtrzymaniu przez organ II instancji oceny organu I instancji co do niezasadności wniosku skarżącej, co skutkowało utrzymaniem w mocy niewłaściwej decyzji o odmowie wydania stosownego zaświadczenia, podczas gdy sprawa wymagała rozstrzygnięcia merytorycznego. Mając powyższe na uwadze, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lubinie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Rozważania w sprawie należy poprzedzić wyjaśnieniem, że będąca przedmiotem skargi sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019 poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do takiej kategorii rozstrzygnięć należy zaliczyć zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021r. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy lokal przy ul. [...] spełnia przesłanki do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu użytkowego. Rozpatrując niniejszą sprawę w pierwszej kolejności, należy odwołać się do przepisów, które regulują kwestię będącą przedmiotem niniejszego sporu prawnego. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie jest więc aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej. Organ w zaświadczeniu stwierdza jedynie to, co mu jest wiadome, natomiast nie rozstrzyga żadnej sprawy. Zaświadczeniem organ potwierdza istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia. Z przepisów materialnoprawnych wynika zaś, jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia przez właściwy organ. W sprawie o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu są to przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1048; dalej jako: "u.w.l."). Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l. jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. W obowiązujących przepisach brak jest definicji lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne. Jeśli chodzi natomiast o lokal użytkowy, jego definicja znajduje się w § 3 pkt 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) i stanowi, że jest to jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi, niebędące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym albo pomieszczeniem gospodarczym. A zatem, w kontekście samodzielności lokalu możemy wyodrębnić dwa ich rodzaje: mieszkalne i użytkowe. W rozpatrywanej sprawie skarżąca domagała się wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu użytkowego przy ul. [...], funkcjonującego jako lokal gastronomiczny. Organy I jak i II instancji nie uwzględniły wniosku skarżącej. W ocenie Sądu, o prawidłowości odmowy wydania skarżącej zaświadczenia o samodzielności lokalu przesądzają dwie kwestie. Po pierwsze z całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że budynek przy ul. [...] w L., w którym położony jest przedmiotowy lokal jest budynkiem mieszkalnym. Pomimo, że skarżąca przedłożyła wraz z wnioskiem z dnia [...] marca 2021r., inwentaryzację architektoniczno-budowlaną, sporządzoną przez osobę uprawnioną, wraz z załącznikami w postaci m.in. projektu zagospodarowania terenu, mapy budynku przy ul. [...] poddanej inwentaryzacji architektonicznej, informacji z rejestru gruntów, decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r., celem wykazania, że istniejący lokal funkcjonuje jako lokal użytkowy, to przesądzające znaczenie ma jednak informacja z kartoteki budynków sporządzona dnia [...] kwietnia 2021 r., z której wynika, że budynek przy ul. [...] w L. jest budynkiem o przeznaczeniu mieszkalnym (k. 59 akt organu I instancji). Akta sprawy nie zawierają natomiast pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy czy też zgłoszenia takiej zmiany, wymaganych przepisami ustawy Prawo budowlane. Nadmienić przy tym należy, że skarżąca nie wystąpiła o uzyskanie takiego pozwolenia, ani też nie dokonała zgłoszenia zmiany użytkowania przedmiotowego lokalu. Bez znaczenia przy tym pozostaje fakt posiadania przez skarżącą przedmiotowego lokalu usługowego (winiarni) od 1995 r. (oświadczenie strony zawarte w treści zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2013 r. znak AB[...] W ewidencji gruntów i budynków Urzędu Miasta L. nie figuruje bowiem informacja o istnieniu lokalu usługowego w w/w budynku mieszkalnym. Po drugie zmiana przeznaczenia lokalu z mieszkalnego na usługowy wraz z wybiciem otworów okiennych i drzwiowych dokonana została po dacie [...] stycznia 1995 r. (stosownie do art. 2 ust. 1a u.w.l. wymagana jest ocena prawna, zaś przepis ust. 1b tego artykułu nie znajduje zastosowania) i co bezspornie wynika z akt sprawy - nastąpiła bez przewidzianego prawem budowlanym trybu, jak też bez zgody konserwatora zabytków. O powyższych ustaleniach świadczą postępowania prowadzone przez organy nadzoru budowlanego, m.in. decyzja z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...], w której WINB w L. nakazał współwłaścicielom budynku położonego przy ul. [...] w L. doprowadzenie ściany szczytowej budynku przy ul. [...] w L., położonej w granicy z działką o nr ewid.[...], do stanu pierwotnego poprzez zamurowanie trzech otworów okiennych i trzech otworów drzwiowych oraz usunięcie krat zabezpieczających te otwory, przesądzając w/w kwestię, a także decyzja z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] Prezydenta Miasta L. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę obejmującą budowę budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego na działce nr [...], który będzie przylegał swoją ścianą do ściany budynku przy ul. [...] w L.. W ocenie Sądu, powyższe wyklucza istnienie od tej strony okien i drzwi w istniejącym lokalu gastronomicznym (decyzja powyższa utrzymana została następnie w mocy decyzją Wojewody L. z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...]). Biorąc pod uwagę powyższe, nie ma podstaw do wydania w trybie art. 218 k.p.a. zaświadczenia o samodzielności przedmiotowego lokalu jako lokalu użytkowego. Wnioskowana treść zaświadczenia w dalszym ciągu pozostaje w sprzeczności z danymi znajdującymi się w posiadaniu organów administracji, jak też w sprzeczności z przepisami prawa budowlanego. W odniesieniu do przedmiotowego lokalu, od czasu składania przez skarżącą ww. wniosków o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu nie uległ zmianie stan faktyczny i prawny dający możliwość wydania wnioskowanego zaświadczenia. Zasadnie organ odwoławczy zauważył, że wydanie przez L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. (sprawa wykonania otworów okiennych i drzwiowych w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w L.) działa na niekorzyść strony wnioskującej o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu użytkowego w przedmiotowym budynku. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, żaden ze wskazanych przepisów, tak materialnych, jak i procesowych, nie został przez organy naruszony. Powoływanie się natomiast na wskazaną w skardze dokumentację (umowa dzierżawy z dnia [...] marca 2002r., zawarta pomiędzy R. B., a Urzędem Miasta L. oraz pisma Urzędu Miasta L. z dnia [...] marca 2004 r. oraz [...] kwietnia 2004r.) mające świadczyć o innym niż ustalony charakterze prawnym przedmiotowego lokalu, pozostaje - w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w tym wydanych dotychczas rozstrzygnięć dotyczących w/w lokalu i budynku, w którym lokal ten się znajduje) - bez znaczenia dla wyrażonej przez Sąd oceny w niniejszej sprawie. Co do zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia wskazanych w niej przepisów procedury administracyjnej, Sąd również nie uznał ich zasadności. Podniesiony zarzut nie zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego w sposób wybiórczy, stanowi konsekwencję odmiennej niż zakłada pełnomocnik skarżącej oceny stanu faktycznego na gruncie przepisów prawa materialnego. Wiadomym jest, że ocena wniosku o wydania zaświadczenia odbywa się w oparciu o rejestry czy dokumenty pozostające w dyspozycji organu. Przewidziana w art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Postępowanie wyjaśniające nie może prowadzić do dokonywania jakichkolwiek ocen, w tym ocen prawnych odnośnie informacji będących w dyspozycji organu (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1414/15, CBOSA). Podsumowując, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ odwoławczy prawidłowo ocenił stan faktyczny niniejszej sprawy oraz dokonał prawidłowej subsumcji przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu odmowa wydania żądanego przez skarżącą zaświadczenia o samodzielności lokalu użytkowego jest zgodna z prawem, a w konsekwencji sąd administracyjny, kontrolujący akty organów administracji publicznej wyłącznie poprzez pryzmat ich zgodności z prawem, orzekł o oddaleniu skargi. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji.