II SA/Lu 578/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2024 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 27 maja 2024 r. znak: SKO.PS/40/268/2024 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia 18 kwietnia 2024 r. znak: GOPS.4457.1.1.2024. Decyzją z dnia 27 maja 2024 r., znak: SKO.PS/40/268/2024, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) w związku z art. 61 ust. 3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm., dalej: u.p.s.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia 18 kwietnia 2024 r., znak: GOPS.4457.1.1.2024 zobowiązującą E. S. do zwrotu opłat wniesionych zastępczo przez gminę z tytułu niewywiązywania się z obowiązku opłat za pobyt jego ojca J. S. w Domu Pomocy Społecznej w K. za okres od 5 grudnia 2022 r. do 16 stycznia 2023 r. w kwocie [...]zł. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją Wójta Gminy Ł. z dnia 1 grudnia 2022 r., znak: GOPS.4457.10.1.2022 J. S. został skierowany do Domu Pomocy Społecznej w K. za zgodą swoich dzieci - E. S. oraz J. S.. Przebywał tam w okresie od dnia 5 grudnia 2023 r. do dnia 16 stycznia 2023 r., w związku z czym organ I instancji uznał za zasadne ustalić odpłatność za jego pobyt w tej placówce. Z uwagi na to, że zstępni pozostającego w domu pomocy społecznej odmówili zawarcia umowy dotyczącej odpłatności oraz nie wyrazili zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu ustalenia ich sytuacji dochodowej, organ orzekający ustalił opłatę za pobyt J. S. w Domu Pomocy Społecznej w K.. Powyższe nastąpiło w drodze decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia 12 października 2023 r., znak: GOPS.4457.2.6.2023. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji powołał się na art. 61 ust. 2e i ust. 2f u.p.s., w myśl których w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. Organ I instancji ustalił, że odpłatność za pobyt J. S. w Domu Pomocy Społecznej w K. w kwocie [...]zł powinni ponieść w częściach równych jego żona oraz córka i dwaj synowie, w tym E. S. oraz B. S.. Jednocześnie w toku wywiadu środowiskowego ustalono, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie B. S. nie przekracza kwoty miesięcznego kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, o którym mowa w art. 8 u.p.s. Decyzja Wójta Gminy Ł. z dnia 12 października 2023 r. została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 grudnia 2023 r., znak: SKO.PS/40/1339/2023. Z uwagi na to, że E. S. nie wywiązał się z nałożonej na niego opłaty, organ I instancji wydał decyzję z dnia 18 kwietnia 2024 r., znak: GOPS.4457.1.1.2024, mocą której zobowiązał stronę do zwrotu opłat wniesionych zastępczo przez gminę w wysokości [...] zł za pobyt J. S. w Domu Pomocy Społecznej w K.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na art. 61 ust. 3 u.p.s., zgodnie z którym w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, ustalonego w decyzji lub umowie, o której mowa w art. 103 ust. 2, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 104 ust. 3-8 stosuje się odpowiednio. E. S. wniósł odwołanie od tej decyzji, podkreślając, że nie wyrażał zgody na umieszczenie swojego ojca w domu pomocy społecznej i wskazał, że nie jest w stanie ponieść opłaty określonej w zaskarżonej decyzji. Zaznaczył, że ponosi znaczne koszty związane z utrzymaniem swojej niepełnosprawnej żony oraz syna. Odwołujący się wskazał, że w sposób niezasadny jego brat B. S. został zwolniony z odpłatności z tytułu pobytu J. S. w placówce. Podkreślił, że jego ojciec przekazał B. S. środki finansowe wystarczające na pokrycie kosztów jego pobytu w domu pomocy społecznej. Decyzją z dnia 27 maja 2024 r., znak: SKO.PS/40/268/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, powołując się na art. 61 ust. 3 u.p.s. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na to, że Gmina Ł. uiściła opłatę w kwocie [...]zł za pobyt J. S. w domu pomocy społecznej w okresie od dnia 5 grudnia 2023 r. do dnia 16 stycznia 2023 r., po stronie skarżącego powstał obowiązek jej zwrotu. Kolegium uznało, że podniesione przez skarżącego zarzuty nie podlegają rozpatrzeniu w niniejszej sprawie, jako że obowiązek zwrotu opłat poniesionych zastępczo przez gminę ciąży na zobowiązanym niezależnie od jego trudnej sytuacji rodzinnej i dochodowej. W skardze na decyzję Kolegium E. S. podniósł, że organ pomocy społecznej bez jego wiedzy skierował J. S. do Domu Pomocy Społecznej w K.. Podkreślił, że jego ojciec nie zamieszkiwał ze swoją rodziną przez 10 lat, a w poprzednim okresie źle traktował swoją żonę i nie partycypował w kosztach utrzymania domu. Skarżący podkreślił również, że musi sprawować opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem oraz schorowaną żoną, w związku z czym nie ma środków na zwrot należności określonych w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością ich uchylenia. W świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może nastąpić w dwóch formach: po pierwsze, umowy zawartej przez kierownika ośrodka pomocy społecznej ze zobowiązanym do uiszczenia opłat (należącym do kręgu podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 2), po drugie – w drodze decyzji administracyjnej, wydawanej w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany odmawia zawarcia umowy (art. 61 ust. 2d u.p.s.). Jeżeli osoba zobowiązana do uiszczenia opłaty (bez względu na sposób powstania zobowiązania – z mocy umowy czy decyzji administracyjnej), nie uiści tej opłaty, uiszcza ją zastępczo gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W takim przypadku odpowiednie zastosowanie mają regulacje zawarte w art. 104 ust. 3-8 (art. 61 ust. 3 u.p.s.). Regulacje, które mają odpowiednie zastosowanie, to m.in. konieczność ustalenia wysokości należności pokrytej zastępczo przez gminę i podlegającej zwrotowi, w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 ust. 3) oraz możliwość zastosowania ulg w zakresie zwrotu należności, w tym m.in. odstąpienia od żądania zwrotu (art. 104 ust. 4 u.p.s.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest zobowiązanie E. S. do zwrotu opłat wniesionych zastępczo przez gminę z tytułu niewywiązywania się z obowiązku opłat za pobyt jego ojca J. S. w Domu Pomocy Społecznej w K. za okres od 5 grudnia 2022 r. do 16 stycznia 2023 r. w kwocie [...]zł. Kwestia zasadności umieszczenia J. S. w tym domu oraz kwestia ustalenia wysokości opłaty za jego pobyt i kręgu zobowiązanych do uiszczenia tej opłaty zostały już ostatecznie rozstrzygnięte innymi decyzjami, stąd zarzuty skarżącego dotyczące braku jego zgody na umieszczenie ojca w domu pomocy społecznej, dotyczące zwolnienia jego brata z opłaty oraz okoliczność, że ojciec w przeszłości nie traktował dobrze członków rodziny, nie mogą być wzięte pod uwagę w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. W niniejszej sprawie ustalono kwotę, którą w zastępstwie E. S. uiściła gmina na [...] zł, stąd zaistniała przesłanka do zobowiązania E. S. do zwrotu tej opłaty na rzecz gminy. Niemniej jednak błędem organu odwoławczego, który zadecydował o konieczności uchylenia decyzji organów obu instancji, było niewzięcie pod uwagę podnoszonej w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej okoliczności, że skarżący nie jest w stanie uiścić tej opłaty z uwagi na trudną sytuację finansową i rodzinną (schorowana żona i niepełnosprawny syn). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kolegium uznało, że ewentualne zastosowanie ulgi w spłacie należności wymaga złożenia przez zobowiązanego stosownego wniosku i może zostać rozpatrzone w odrębnej decyzji. Stanowisko to jest błędne. Jak wskazuje się w ugruntowanym już orzecznictwie, art. 104 ust. 4 u.p.s. przewiduje różne formy ulg w spłacie należności, takie jak odstąpienie od żądania zwrotu, umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie należności na raty. O ile zdecydowana większość wskazanych form ulgi w spłacie należności wymaga ustalenia, że należność istnieje, określenia jej wysokości oraz terminu spłaty, a zatem wydania decyzji o zwrocie należności, to pierwsza ze wspomnianych form – odstąpienie od żądania zwrotu – polega na rezygnacji z domagania się zwrotu. Prowadzi to do wniosku, że zasadność zastosowania art. 104 ust. 4 u.p.s. powinna być badana już w toku prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu należności pochodzącej ze środków pomocy społecznej. Umożliwia to bowiem nie tylko pracownikowi socjalnemu uruchomienie postępowania mającego na celu udzielenie ulgi w spłacie, ale także umożliwia zastosowanie ulgi w postaci odstąpienia od żądania zwrotu należności bez konieczności wszczynania i prowadzenia odrębnego postępowania w przedmiocie zastosowania ulgi w spłacie zobowiązania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 kwietnia 2020 r., I OSK 3345/19; z 28 kwietnia 2020 r., I OSK 4/20; z 22 października 2021 r., I OSK 520/21; z 1 grudnia 2021 r., I OSK 403/20; z 22 października 2021 r., I OSK 520/21). Biorąc pod uwagę powyższe ugruntowane stanowisko orzecznictwa, w pełni podzielane przez skład orzekający w rozpoznawanej sprawie, oraz fakt, że skarżący podniósł w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, że nie jest w stanie ponieść przypadającej na niego części opłaty, to oświadczenie złożone przez skarżącego należało zakwalifikować jako wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu należności. Za takim rozwiązaniem, oprócz przywołanych argumentów prawnych, przemawiają również względy pragmatyczne, ekonomii procesowej – nieracjonalne jest mnożenie rozstrzygnięć w sytuacji, gdy strona jeszcze w toku postępowania zmierzającego do ustalenia należności przypadającej do zwrotu powołuje się na sytuację uniemożliwiającą jej uiszczenie należności i w pełni możliwe jest jeszcze w toku tego postępowania rozważenie odstąpienia od żądania zwrotu. Wydawanie odrębnej decyzji ma sens wówczas, gdy dopiero po wydaniu decyzji ostatecznej w przedmiocie ustalenia należności podlegającej zwrotowi strona zwraca się o zastosowanie wobec niej ulgi. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że organ odwoławczy nie ogranicza się jedynie do kontroli zgodności z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej, ale ma obowiązek rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie, uzupełniając – jeśli to konieczne – postepowanie dowodowe przeprowadzone przez organ pierwszej instancji. Jeżeli zatem w treści odwołania skarżący wprost wskazał, że nie jest w stanie uiścić opłaty ze względu na bardzo trudną sytuację bytową, spowodowaną ciężką niepełnosprawnością syna i chorobą żony, to należało to potraktować jako wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu tej opłaty, a w konsekwencji uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie rozważenia odstąpienia od żądania zwrotu opłaty. Z uwagi na powyższe zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 104 ust. 4 u.p.s., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że nie jest możliwe rozpoznanie wniosku o odstąpienie od zwrotu należności jeszcze w toku postępowania w sprawie zobowiązania do zwrotu tej należności, wskutek czego organ błędnie zaniechał zastosowania tego przepisu w rozpoznawanej sprawie. Z uwagi na to, że kwestia odstąpienia od żądania zwrotu opłaty wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie, należało uchylić zarówno zaskarżaną decyzję, jak i decyzję pierwszoinstancyjną na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Rozpatrując sprawę ponownie, organ pierwszej instancji będzie miał obowiązek rozważyć możliwość odstąpienia od żądania zwrotu opłaty z uwagi na przesłankę nadmiernego obciążenia dla skarżącego i jego rodziny. Decyzja w tym przedmiocie jest oparta oczywiście na "podwójnym" luzie decyzyjnym organu, wynikającym po pierwsze z zastosowania pojęcia niedookreślonego ("nadmierne obciążenie" dla zobowiązanego), po drugie z uznania administracyjnego ("właściwy organ [...] może [...]"). Jednak luz decyzyjny organu ogranicza konieczność wyważenia interesu publicznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.), a także wzgląd na okoliczności sprawy, których wszechstronne rozważenie jest obowiązkiem organu wynikającym z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Organ powinien wziąć pod uwagę trudną sytuację osobistą skarżącego spowodowaną niepełnosprawnością syna i chorobą żony. W ocenie Sądu nie ma racjonalnego uzasadniania dla obciążania obowiązkiem spłaty należności związanych z udzielaniem świadczeń z pomocy społecznej osoby, która znajduje się w bardzo trudnej sytuacji osobistej i materialnej, bowiem w ten sposób można doprowadzić do sytuacji, w której zobowiązany sam będzie zmuszony do ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej, gdyż konieczność spłaty należności uniemożliwi mu zaspokojenie bieżących potrzeb w zakresie utrzymania siebie i rodziny. Te okoliczności sprawy organ będzie musiał rozważyć w toku ponownie prowadzonego postępowania i analizy przesłanek odstąpienia od zwrotu należności, jeśli nie w całości, to przynajmniej w części. Oczywiście w tym celu organ I instancji będzie musiał ustalić aktualną sytuację rodzinną, majątkową i finansową skarżącego. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji.