II SA/Lu 579/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w B. P. na postanowienie Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r.. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w B. P. kwotę [...]([...] [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym do sądu postanowieniem z [...] lipca 2019 r., Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w B. P. (dalej jako: Wspólnota lub skarżąca), wniesionego od decyzji Prezydenta Miasta B. P. z [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] czerwca 2019 r. Prezydent Miasta B. P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. , pozwolenia na budowę, obejmującego przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku krytej pływalni, wraz z instalacjami wewnętrznymi, wentylacyjną, klimatyzacyjną, instalacjami elektrycznymi, oraz przebudowę zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej i deszczowej na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], położonych przy ul. [...] w B. P.. Przedstawiciel inwestora odebrał decyzję w dniu 5 czerwca 2019 r. W dniu 4 czerwca 2019 r. organ poinformował w drodze obwieszczenia publicznego o wydaniu przedmiotowej decyzji, działając na podstawie art. 2 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.). W terminie otwartym do wniesienia odwołania, inwestor - jedyna strona postępowania - pismem z 4 czerwca 2019 r. (data wpływu do organu I instancji: 10 czerwca 2019 r.), oświadczył, że zrzeka się prawa do odwołania od decyzji. W dniu 18 czerwca 2019 r. Wspólnota złożyła odwołanie od ww. decyzji, zarzucając naruszenie szeregu przepisów postepowania administracyjnego i prawa budowlanego, wyrażające się m.in. w nieustaleniu w sposób prawidłowy obszaru oddziaływania inwestycji i prowadzenie postępowania z pominięciem stron postępowania, uniemożliwiając Wspólnocie czynny udział w postępowaniu. Wskazanym na wstępie postanowieniem z 17 lipca 2019 r. Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania Wspólnoty. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna (art. 127a § 2 k.p.a.). Odwołanie od decyzji ostatecznej jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, przysługuje prawo do wniesienia odwołania. Wówczas podmiot ten, któremu organ I instancji nie przyznał przymiotu strony, wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu oraz w przypadku zrzeczenia się przez stronę prawa do wniesienia odwołania, stronie pominiętej w postępowaniu przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca Wspólnota nie była uznana za stronę postępowania przez organ I instancji, przy czym prawidłowość dokonania powyższego ustalenia, nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest właściwym sposobem zakończenia postępowania w sytuacji, gdy odwołanie podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu, zostało wystosowane po upływie terminu na wniesienie tego środka zaskarżenia przez strony postępowania, w związku ze zrzeczeniem się prawa do wniesienia odwołania. Konsekwencją niezłożenia odwołań przez strony postępowania, podobnie jak uchybienia ustawowemu terminowi (powodujące bezskuteczność odwołania), jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie natomiast odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 Kpa). Odwołanie wniesione w niniejszej sprawie od decyzji ostatecznej jest zatem niedopuszczalne. W związku z tym zagadnienia natury podmiotowej nie podlegały badaniu szczegółowemu przez organ odwoławczy, ponieważ wniesienie odwołania od decyzji posiadającej już przymiot ostateczności stanowiło przeszkodę formalną dla dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz prowadzonego przez ten organ postępowania, w tym również prawidłowości ustalania kręgu stron postępowania. Badanie czy krąg stron postępowania został ustalony prawidłowo możliwe jest tylko w postępowaniu nadzwyczajnym. W skardze do sądu administracyjnego Wspólnota zarzuciła naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 k.p.a.) poprzez: niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a to w związku z brakiem podjęcia uzupełniającego postępowania celem rozstrzygnięcia sprawy i brakiem ustalenia w sposób prawidłowy obszaru oddziaływania inwestycji; prowadzenie postępowania z pominięciem stron postępowania uniemożliwiając stronie należyte reprezentowanie swoich praw i odmawiając stronie czynnego udziału w sprawie; brak wnikliwego zbadania stanu faktycznego i brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, skutkujące oparciem się na niekompletnej i nierzetelnej dokumentacji, jak również poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywów uznania, że planowana inwestycja nie będzie negatywnie wpływać na sąsiednią nieruchomość; zaniechanie wszechstronnej i obiektywnej analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie i przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów; wydanie decyzji na podstawie nierzetelnej i niekompletnej dokumentacji, nieuzupełnionej w terminie przez inwestora pomimo wezwania, w sposób podważający zaufanie pozostałych stron postępowania do organów władzy publicznej; brak dążenia do przekonania stron postępowania o zasadności wydania decyzji pomimo niekompletnej i nierzetelnej dokumentacji; brak wyjaśnienia i wskazania przyczyn, a także motywów rozstrzygnięcia, co stanowiło naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, jak i zasady pogłębionego zaufania obywateli w stosunku do organów władzy publicznej. Ponadto Wspólnota zarzuciła naruszenie art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.; dalej jako: P.b.) w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego z pominięciem współwłaścicieli działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji będącej przedmiotem zaskarżonej odwołaniem decyzji. Uzasadniając zarzuty skarżąca podniosła, że w przypadku wielości stron postępowania niedopuszczalne jest uznanie, że zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania przez jedną ze stron pozbawiłoby pozostałe strony prawa do wniesienia odwołania. Zdaniem Wspólnoty, bezsporny jest fakt, że organ I instancji prowadził postępowanie bez udziału wszystkich stron postępowania, co pozbawiło Wspólnotę należytej ochrony praw przysługujących jej jako stronie postępowania. Sukcesywna zabudowa budynku mieszkalnego Wspólnoty, w tym na skutek spornej inwestycji, spowodowała znaczące problemy, związane m.in. z brakiem właściwego odpływu wód i podsiąkaniem wody do piwnic. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z 15 października 2019 r. (replika na odpowiedź na skargę) Wspólnota zakwestionowała twierdzenie organu, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Ponadto podtrzymała stanowisko, że Wspólnota jest użytkownikiem wieczystym działki znajdującej się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji i powinna być uznana za stronę postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jego uchylenia. Stwierdzając niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Wspólnotę w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Wojewoda dopuścił się naruszenia art. 134 k.p.a. W świetle ugruntowanego już stanowiska orzecznictwa i doktryny, prawo do wniesienia odwołania od decyzji przysługuje nie tylko adresatowi decyzji (stronie, której doręczono decyzję), ale również osobie, która nie została uznana przez organ za stronę, oczywiście pod warunkiem, że spełnia ustawowe kryterium nabycia statusu strony postępowania, tj. wykaże, że sprawa dotyczy jej interesu prawnego (art. 28 k.p.a.). Ponieważ ustawa wiąże początek biegu terminu do wniesienia odwołania z doręczeniem (ew. ogłoszeniem) decyzji organu I instancji (art. 129 § 2 k.p.a.), kłopotliwe jest ustalenie początku biegu tego terminu dla strony, której w ogóle nie została doręczona decyzja. W literaturze i orzecznictwie przyjął się obecnie nie kwestionowany już pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 15. wyd., Warszawa 2017, s. 695-696; K. Glibowski, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 4. wyd., Warszawa 2017, s. 963 oraz powoływana tam literatura i orzecznictwo). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że nietrafne jest stanowisko Wojewody, jakoby zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania w rozpoznawanej sprawie przez inwestora (jedyną stronę, której doręczono decyzję organu I instancji) spowodowało, że z dniem złożenia tego oświadczenia (10 czerwca 2019 r.; k. 32 akt adm.) decyzja Prezydenta Miasta B. P. z 4 czerwca 2019 r. stała się ostateczna i prawomocna, wskutek czego odwołanie wniesione przez Wspólnotę było niedopuszczalne. Rzeczywiście, zgodnie z art. 127a § 1 k.p.a., w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Zgodnie z paragrafem 2 tego artykułu, z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. W ocenie Sądu, na tle przywołanych regulacji nie może budzić wątpliwości teza, że skoro prawa do wniesienia odwołania może zrzec się wyłącznie strona, której odwołanie przysługuje, nie jest dopuszczalne, aby skutki tego oświadczenia wpływały na prawa procesowe stron, które takiego oświadczenia nie złożyły. Ponadto, w świetle przytoczonych wyżej, ugruntowanych poglądów doktryny i orzecznictwa, termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej przez organ I instancji, jest powiązany z terminem doręczenia decyzji stronie uczestniczącej w postępowaniu. To tym bardziej wskazuje na brak związku między zrzeczeniem się prawa do odwołania przez stronę uczestniczącą, a prawem do odwołania strony pominiętej. Skoro prawo do wniesienia odwołania przysługuje również stronie pominiętej (podmiotowi, który wykaże, że ma interes prawny w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a.), tylko ona może tym prawem dysponować. Oświadczenia drugiej strony nie mogą skutkować pozbawieniem strony pominiętej podstawowego uprawnienia procesowego. Wojewoda wadliwie uznał zatem, że oświadczenie inwestora o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania mogło wywołać również skutki w odniesieniu do Wspólnoty, pozbawiając ją prawa do wniesienia odwołania. Ponadto, o niedopuszczalności odwołania w rozumieniu art. 134 k.p.a. mogą również przesądzać przyczyny podmiotowe, wyrażające się w braku legitymacji procesowej. Jednakże, w świetle ugruntowanych już poglądów doktryny i orzecznictwa, uznanie odwołania za niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych ogranicza się wyłącznie do przypadków oczywistych, nie budzących żadnych wątpliwości. Z kolei jeżeli odwołanie wnosi podmiot, który twierdzi, że jest stroną, bo postępowanie dotyczy jego interesu prawnego, weryfikacja tych twierdzeń, wymagająca dokonania czynności wyjaśniających, nie jest możliwa na tym wstępnym etapie postępowania odwoławczego. W takim przypadku obowiązkiem organu odwoławczego jest wszczęcie postępowania odwoławczego, dokonanie weryfikacji i gdy wypadnie ona negatywnie – umorzenie postępowania odwoławczego (por. przykładowo: B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 678; P. Glibowski, op. cit., s. 962 oraz powoływane tam orzecznictwo). W rozpoznawanej sprawie Wspólnota wnosząc odwołanie jednoznacznie powoływała się na swój interes prawny w sprawie. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie było zatem możliwe na etapie wstępnego, formalnego badania odwołania, prowadzącego do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Weryfikacja twierdzeń Wspólnoty wymagała sięgnięcia do meritum sprawy. W świetle powyższych wywodów należy stwierdzić, że: po pierwsze, oświadczenie inwestora o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania nie mogło wywołać skutków względem innych stron postępowania, nawet jeśli na etapie postępowania przed organem I instancji jedyna stroną w sprawie był inwestor. Po drugie, skoro decyzja organu I instancji została doręczona inwestorowi w dniu 5 czerwca 2019 r. (adnotacja o odbiorze na ostatniej stronie decyzji, k. 25 akt adm. organu I instancji), termin do wniesienia odwołania przez Wspólnotę upływał z dniem 19 czerwca 2019 r. Okolicznością niesporną w sprawie jest, że Wspólnota wniosła odwołanie dniu 18 czerwca 2019 r. (k. 13 akt adm. organu II instancji). Oznacza to, że Wspólnota zachowała termin do wniesienia odwołania. Po trzecie, skoro Wspólnota powoływała się jednoznacznie na swój własny interes prawny w sprawie, obowiązkiem Wojewody było wszczęcie postępowania odwoławczego i zweryfikowanie tych twierdzeń. Dopiero w razie negatywnej weryfikacji legitymacji procesowej Wspólnoty (ustalenia, że nie ma interesu prawnego), Wojewoda powinien umorzyć postępowanie odwoławcze. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Wojewoda wadliwie zastosował w sprawie art. 134 k.p.a., a zatem naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Odniesienie się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania (zasady prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, zasady czynnego udziału stron) oraz zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego jest na tym etapie postępowania przedwczesne. Wojewoda wadliwie stwierdził niedopuszczalność odwołania. W związku z tym jego obowiązkiem będzie rozważenie w pierwszej kolejności, czy Wspólnocie przysługuje status strony. Innymi słowy Wojewoda musi zweryfikować twierdzenia Wspólnoty, że ma w rozpoznawanej sprawie interes prawny. Sąd nie może wyrażać żadnych wytycznych w tym względzie, skoro Wojewoda w ogóle kwestii tej nie analizował w zaskarżonym postanowieniu. W związku z tym, jeśli Wojewoda ustali, że Wspólnocie przysługuje status strony w postępowaniu, powinien rozpoznać sprawę co do istoty. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zwrot kosztów postępowania objął uiszczony wpis od skargi ([...]), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie stawki minimalnej ([...] zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł.