II SA/Lu 58/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 22 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z dnia [...] znak: [...], sprostowanym postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...], wstrzymał użytkowanie warsztatu samochodowego, będącego budynkiem gospodarczym, usytuowanym na działce o nr [...], położonej w miejscowości M. gm. K., oraz nałożył na I. P. obowiązek dostarczenia do PINB w L. w terminie do 31 stycznia 2020 r. dokumentów o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazane postanowienie zostało wydane na podstawie art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła I. P.. Jednakże Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Organ II instancji wyjaśnił, że na postanowienia wydane w trybie art. 71a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, nie służy zażalenie, bowiem ustawodawca nie przewidział takiego środka kontroli instancyjnej (art. 141 § 1 k.p.a.). Zatem postanowienie to może być zaskarżone dopiero w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). W skardze do sądu administracyjnego skarżąca nie zgodziła się z rozstrzygnięciami organów obydwu instancji i zakwestionowała przebieg całego postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Zarzuciła organowi, że bezpodstawnie stwierdził niedopuszczalność odwołania, co spowodowało brak rozpatrzenia wniesionego przez nią zażalenia. Stwierdziła także niezasadność zobowiązania ją przez organ I instancji do dostarczenia dokumentów, o których mowa w przepisie art. 71 Prawa budowlanego, zarzucając organowi błędy w ustaleniach faktycznych. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] r., o zobowiązaniu do przedłożenia określonych dokumentów ewentualnie o nakazanie organowi umorzenia tego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie narusza ono przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podnieść, że stosownie do art. 78 Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. W rozpatrywanej sprawie taką ustawą jest: ustawa Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawa Prawo budowlane. W myśl art. 141 § 1 k.p.a. - na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, wówczas gdy kodeks tak stanowi. W przypadku natomiast pozostałych postanowień - stosownie do art. 142 k.p.a. - strona może je kwestionować dopiero w odwołaniu od decyzji. W ocenie sądu organ II instancji zasadnie stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu I instancji, wydane w trybie art. 71a ust. 1 - Prawo budowlane, (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej jako "Prawo budowlane"). Ustawodawca nie przewidział bowiem wniesienia środka odwoławczego (zażalenia) na tego rodzaju postanowienia. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na postanowienie służy zażalenie jedynie wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Zatem skoro przepis art. 71a Prawa budowlanego - w przeciwieństwie do art. 48, 49b i art. 50 tej ustawy, nie stanowi o prawie wniesienia zażalenia, kwestionowanie jego prawidłowości możliwe jest dopiero łącznie z odwołaniem od decyzji organu I instancji, kończącej postępowanie zgodnie z art. 142 k.p.a. Wówczas też ocenie podlegać winien cały tok postępowania i prawidłowość wdrożenia trybu z art. 71a Prawa budowlanego, a więc stwierdzenie, czy przedmiotowy obiekt został zrealizowany legalnie, a jedynie samowolnie zmieniono sposób jego użytkowania, czy też obiekt zrealizowano bez dopełnienia wymogów prawa budowlanego. Błędne jest zatem stanowisko skarżącej, w którym kwestionując legalność zaskarżonego postanowienia podnosi także zarzuty dotyczące merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przedmiotem kontroli sądowej w ramach niniejszego postępowania mogło być jedynie postanowienie organu odwoławczego, a nie cały tok postępowania. Nie oznacza to pozbawienia skarżącej ochrony prawnej. Od wydanej w sprawie decyzji organu I instancji przysługiwać będzie odwołanie, zaś decyzja ostateczna podlega kontroli sądowej po wniesieniu skargi przez uprawniony podmiot. Stąd też na tym etapie postępowania brak podstaw do objęcia kontrolą sądową postanowienia organu I instancji. Nie jest to bowiem akt podjęty w granicach niniejszej sprawy w rozumieniu art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.). Bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia pozostaje naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. przez pouczenie strony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego o nieprzysługującym środku zaskarżenia. Przyznać należy, że błędne pouczenie o prawie zaskarżenia jest działaniem, które nie budzi zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, lecz - jak już wyżej wyjaśniono - nie może ono samoistnie kreować nieprzewidzianego w przepisach prawa uprawnienia do kontroli instancyjnej. Skoro zaś postanowienie organu odwoławczego nie narusza art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.