II SA/Lu 58/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 21 listopada 2023 r., znak: SKO.41/5525/OS/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w L. decyzją z 21 listopada 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako: Kolegium), po rozpoznaniu odwołania A. Ł., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. (dalej także jako: Wójt) z 25 sierpnia 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 25 sierpnia 2023 r. Wójt odmówił przyznania A. Ł. (dalej także jako: skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką K. P.. Wskazał przy tym, że zakres opieki nie uprawnia skarżącej do uzyskania świadczenia. Uznał również, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium, utrzymując powyższą decyzję w mocy, zakwestionowało oparcie decyzji na art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołało przy tym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. Organ odwoławczy wskazał, że nie jest dopuszczalne oparcie rozstrzygnięcia na tej części art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który został uznany za sprzeczny z Konstytucją RP. Organ II instancji wskazał jednak, że w realiach niniejszej sprawy nie została spełniona przesłanka pozytywna uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., co w ocenie stanowi zasadniczą przeszkodę w przyznaniu odwołującej się wnioskowanego świadczenia. Kolegium wskazało, że matka skarżącej została uznana za osobę trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. W toku postępowania przeprowadzono rodzinny wywiad środowiskowy, w czasie którego ustalono, że K. P. mieszka w domu jednorodzinnym wspólnie z mężem wnuczki – M. S.. Skarżąca mieszka w tej samej miejscowości, ale pod innym numerem domu i odwiedza matkę dwa, trzy razy w tygodniu. K. P. ma ukończone 93 lata. Ustalono, że jest osobą sprawną fizycznie, porusza się o własnych siłach, bez konieczności używania sprzętów rehabilitacyjnych. Jest samodzielna: dba o higienę osobistą, przygotowuje i spożywa posiłki, samodzielnie przyjmuje leki, wykonuje czynności domowe takie, jak sprzątanie, pranie, samodzielnie gospodaruje własnymi pieniędzmi. Jest osobą aktywną i komunikatywną, doskonale orientuje się w otoczeniu, w którym przebywa. K. P. była zdziwiona, że córka ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, ponieważ na razie nie potrzebuje pomocy córki. Jeżeli zajdzie konieczność skorzystania z czyjejś pomocy to udziela jej mąż wnuczki, z którym mieszka. Kolegium stwierdziło, że ustalone podczas wywiadu środowiskowego okoliczności i informacje uzyskane od niepełnosprawnej nie potwierdziły tego, że odwołująca sprawuje stałą opiekę nad swoją matką. Uznało, że w sprawie nie doszło do spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Materiał dowodowy wskazuje, że K. P., mimo zaliczenia do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności, nie wymaga całodobowej opieki, zaś skarżąca tego rodzaju opieki nie świadczy. Większość czynności związanych z codziennym funkcjonowaniem wykonuje osoba niepełnosprawna, która nie wymaga szczególnej pielęgnacji i obsługi. Skarżąca odwiedza matkę dwa trzy razy w tygodniu, opieka sprawowana jest w sposób doraźny, a więc nie jest opieką o charakterze stałym, całodobowym i ciągłym. Skarżąca nie wykonuje wobec matki czynności opiekuńczych, wynikających z zakresu niepełnosprawności. Czym innym są czynności opiekuńcze (warunkujące prawo do świadczenia pielęgnacyjnego), a czym innym pomoc świadczona incydentalnie przez kilka godzin w ciągu dnia. W ocenie Kolegium w sprawie nie ma związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z prowadzenia gospodarstwa rolnego, pracy w gospodarstwie rolnym przez skarżącą, a deklarowanym sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Organ dostrzegł także, że osoba niepełnosprawna ma troje dzieci, które są zobowiązane do alimentacji matki. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargą na powyższą decyzję, w której podniosła następujące zarzuty: 1. Naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a. Dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych: - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy rezygnacją z pracy w gospodarstwie rolnym przez skarżącą a sprawowaną przez nią opieką nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje; - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Organ, że zakres opieki świadczony przez Skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. 2. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w pełni zasadne jest stanowisko Kolegium, iż podstawą odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie mogła być przesłanka wieku powstania niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka, wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2023 r., poz. 390, dalej jako: u.ś.r.), z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Stanowisko sądów administracyjnych jest w tym zakresie ugruntowane i nie wzbudza żadnych wątpliwości. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie leży w kwestii spełnienia kluczowej dla uzyskania wnioskowanego świadczenia przesłanki istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z prowadzenia gospodarstwa rolnego, wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym i niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad matką. W świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r., kluczową przesłanką jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Warunkiem uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest wykazanie, że osoba zobowiązana do opieki, stale i osobiście ją sprawuje nad bliską osobą niepełnosprawną. Kluczową kwestią jest zatem ustalenie zakresu opieki, jakiej wymaga konkretna osoba oraz rozważenie czy opieka ta, świadczona przez konkretną osobę, stanowi przeszkodę w wykonywaniu przez nią pracy zarobkowej, a tym samym czy zachodzi związek pomiędzy rezygnacją czy też niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką. Jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, rolą organów orzekających w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest weryfikacja samej potrzeby zapewnienia osobie niepełnosprawnej pomocy innych osób (w tej kwestii wiążąco wypowiada się właściwy organ w orzeczeniu), ale – co istotne i decydujące – weryfikacja zakresu tej pomocy pod kątem wystąpienia wskazanych wyżej przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Nie budzi także wątpliwości, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia czy kontynuowania zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania tej opieki. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Intencją ustawodawcy jest wspieranie finansowe tych osób, które sytuacja zmusiła do rezygnacji z aktywności zawodowej w związku z koniecznością osobistej opieki nad bliskim niepełnosprawnym członkiem rodziny. Chodzi więc o takie przypadki, gdy osoba niepełnosprawna jest na tyle niesamodzielna, że zasadniczo cały czas powinna być przy niej obecna inna osoba i jednocześnie nikt inny z rodziny, poza tą osobą, nie jest w stanie w pełni takiej opieki zapewnić. Rozpatrując sprawę dotyczącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, organy powinny zatem w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, że wnioskodawca sprawuje opiekę nad członkiem rodziny, zrezygnował w związku z tym z pracy zarobkowej oraz że zakres sprawowanej opieki uniemożliwia podjęcie pracy. Kolegium stwierdziło, że – w świetle zebranego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego – rodzaj i zakres opieki, jaką skarżącą sprawuje nad matką nie wyklucza podjęcia przez nią aktywności zawodowej. Sąd nie kwestionuje, że matka skarżącej jest osobą wymagającą pomocy, co wynika z faktu wydania orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Zakres wymaganej opieki może być jednak różnie ukształtowany w zależności od potrzeb konkretnej osoby. W niniejszej sprawie nie zachodzi jakikolwiek związek przyczynowy między rodzajem i zakresem opieki, jakiej potrzebuje matka skarżącej, a niepodejmowaniem aktywności zawodowej przez stronę. Zakres potrzeb K. P. zweryfikowano na podstawie informacji, jakich sama osoba wymagająca wsparcia udzieliła w czasie wywiadu środowiskowego. W trakcie wywiadu stwierdzono, że matka skarżącej porusza się sprawnie o własnych siłach, bez konieczności stosowania sprzętów rehabilitacyjnych. Ustalono, że dba o swoją higienę osobistą, sama przygotowuje i spożywa posiłki. Może pozostać sama w domu. Gdy w domu nie ma męża wnuczki, z którym mieszka, zajmuje się drobnymi pracami domowymi, sprząta, pierze, sama przyjmuje leki, gospodaruje pieniędzmi, a ponadto hoduje kury. W trakcie wywiadu środowiskowego stwierdzono, że K. P. logicznie się wypowiada, jest zorientowana w przestrzeni, w której się porusza, pamięta imiona i nazwiska członków rodziny, wie także, czym się zajmują i utrzymuje z nimi kontakt. Wskazała, że córka odwiedza ją dwa, trzy razy w tygodniu i stwierdziła, że nie potrzebuje jej pomocy, a wsparcia udziela jej mąż wnuczki. W ocenie Sądu nie ma podstaw do stwierdzenia, że informacje pozyskane w ten sposób są niewiarygodne. Ponadto w toku postępowania nie ujawniły się okoliczności, które podważyłyby prawdziwość stwierdzeń matki skarżącej, wskazujących na jej znaczną samodzielność. W szczególności nie można uznać za wiarygodne lakoniczne stanowisko skarżącej, co do zakresu opieki. Organ I instancji pismem z 31 lipca 2023 r. wezwał ją m. in. do wskazania, jaki jest zakres czynności wykonywanych w ramach sprawowanej opieki, została poproszona o sporządzenie harmonogramu wykonywanych czynności. Strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w odpowiedzi na powyższe wezwanie w sposób nader ogólny przedstawiła czynności, jakich podejmuje się w związku z opieką nad matką, a przy tym nie przedstawiła czasowego zestawienia wykonywanych czynności opiekuńczych, który można byłoby poddać ocenie w relacji do danych z wywiadu środowiskowego. Trzeba podkreślić przy tym, że wskazane przez nią czynności pozostają w oczywistej sprzeczności z treścią wywiadu środowiskowego. Przykładowo strona wywodziła, że jej matka potrzebuje pomocy każdorazowo przy wstawaniu, z trudem samodzielnie się porusza, wymaga "kontroli przy wykonywaniu większości czynności". Skarżąca na żadnym etapie postępowania nie wskazała w sposób skonkretyzowany i niebudzący wątpliwości, w jakiej formie i z jaką częstotliwością udziela matce wsparcia. W szczególności nie wymieniła czynności opiekuńczych, jakie osobiście wykonuje w sposób stały, regularny (z uwzględnieniem częstotliwości i pory dnia). Nie wykazała zatem takich okoliczności, które pozwoliłyby na zakwestionowanie ustalonego w czasie wywiadu środowiskowego stanu faktycznego. Należy przyjąć, że pomoc, jakiej potrzebuje matka skarżącej, jest przede wszystkim świadczona przez M. S. (męża wnuczki), z którym mieszka. Sąd nie wyklucza, że skarżąca również wspiera swoją matkę. Mając jednak na uwadze, że K. P. jest osobą w znacznym stopniu samodzielną, pomoc jaką może uzyskiwać od córki nie jest na tyle absorbująca, aby stanowić przeszkodę w podjęciu zatrudnienia czy innej aktywności zarobkowej. Należy zaznaczyć, że nie jest to niezbędna opieka, wykluczająca jakąkolwiek zawodową aktywność skarżącej. Nie ma takiego charakteru pomoc incydentalna tj. świadczona raz na kilka dni, związana z konkretnymi czynnościami (np. zawiezienie matki na umówioną wizytę lekarską). Oświadczenie skarżącej o braku możliwości podejmowania zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad matką nie znajduje potwierdzenia w prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym. Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że chociaż matka skarżącej niewątpliwie wymaga wsparcia, to jest osobą dość samodzielną. Zakres wymaganej pomocy nie jest nadmierny i nie uniemożliwia jej opiekunowi aktywności zawodowej. Ponadto sama K. P. wskazała, że nie potrzebuje pomocy córki, a ewentualnego wsparcia udziela jej głównie inna osoba. Skarżąca odwiedza matkę dwa, trzy razy w tygodniu. W związku z powyższym należało stwierdzić, że matka skarżącej nie wymaga znacznej opieki, a strona nie udziela jej takiego wsparcia, które uniemożliwia podjęcie aktywności zawodowej. Wymaga podkreślenia, że skarżąca zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym. W orzecznictwie wskazuje się, że rolnik – przy właściwej organizacji pracy – co do zasady jest w stanie godzić prowadzenie gospodarstwa rolnego lub wykonywania pracy w gospodarstwie ze sprawowaniem opieki nad członkiem rodziny. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną. Okoliczność, że skarżąca ma rodzeństwo – jak trafnie wskazał organ II instancji – nie ma charakteru przesądzającego, ale wskazuje na możliwość rozłożenia opieki między kilka osób. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ dokonał prawidłowej subsumcji ustaleń faktycznych i zasadnie przyjął, że zakres świadczonej przez skarżącą opieki nad matką nie wypełnia dyspozycji art. 17 ust. 1 u.ś.r. w kontekście niemożności podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z zachowaniem zasad postępowania określonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.