II SA/Lu 58/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Maciej Gapski Sędzia WSA Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Referent Agata Kuśmirska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2025 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia 21 października 2025 r., znak: [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz A. D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 8 grudnia 2025 r. Wojewoda (dalej jako: organ lub Wojewoda), po rozpatrzeniu odwołania A. D. (dalej jako: skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 21 października 2025 r. o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia budowy budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości C.. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 7 października 2025 r. skarżąca zgłosiła do Starostwa Powiatowego w P. zamiar budowy budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną na działce o nr ewid. [...] w miejscowości C.. Decyzją z 21 października 2025 r. Starosta P., działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2025 poz. 418; obecnie Dz.U. z 2026 poz. 524, dalej jako: Pr. budowlane) wniósł sprzeciw do tego zgłoszenia. W uzasadnieniu wskazał, że planowane zamierzenie inwestycyjne narusza postanowienia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. D. z 28 września 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy K. D., w obrębach: K. D., M.-O., C. (Dz. Urz. Woj. L. . z dnia 4 listopada 2022 r. poz. 5232; dalej jako: MPZP), albowiem nie wpisuje się w dopuszczony nim sposób zagospodarowania terenu. Starosta podniósł, że zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, na terenie nim objętym dopuszczalna jest wyłącznie realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz budynków garażowych i gospodarczych, stanowiących zaplecze dla budynku mieszkalnego w ramach zabudowy wolnostojącej. W konsekwencji organ I instancji odstąpił od procedury, o której mowa w art. 30 ust. 5c Pr. budowlanego, uznając, że zaistniała niezgodność z planem miejscowym ma charakter nieusuwalny i uniemożliwia dokonanie skutecznego zgłoszenia. W odwołaniu od powyższej decyzji, zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 K.p.a., poprzez wadliwe i niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego sprawy, a także naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię ustaleń MPZP i nieuzasadnione przyjęcie, że na terenie dopuszczalna jest wyłącznie zabudowa mieszkaniowa. Ponadto, wskazała na naruszenie art. 22 Konstytucji, poprzez ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżąca podniosła, że od 1993 r. prowadzi gospodarstwo rolne obejmujące działki nr [...] i [...] w miejscowości D. oraz nr [...] i [...] w miejscowości C., na których prowadzi uprawę porzeczek. Ponadto, wskazała, że planowany na działce nr [...] (objęty w MPZP strefą [...] – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) budynek gospodarczy ma stanowić uzupełnienie zabudowy zagrodowej i służyć przechowywaniu sprzętu oraz płodów rolnych. Odwołująca wywiodła, że Starosta dokonał wadliwej, zawężającej wykładni § 110 ust. 4 pkt 8–9 oraz pkt 11 MPZP, które wprost dopuszczają na tym terenie produkcję rolną. Zdaniem skarżącej, organ pierwszej instancji pominął fakt, że nieruchomość ta stanowi integralną część gospodarstwa rolnego, a zakwalifikowanie jej w ewidencji gruntów jako użytek "B" – tereny mieszkaniowe (wprowadzony następczo w 2024 r. w miejsce użytku "Br" – tereny rolne zabudowane) ma charakter formalny i nie może niweczyć faktycznie oraz prawnie dopuszczalnej funkcji rolniczej terenu. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z 8 grudnia 2025 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Przywołując dyspozycję art. 30 ust. 6 pkt 2 Pr. budowlanego, organ odwoławczy stwierdził sprzeczność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami aktu prawa miejscowego. Wojewoda wyjaśnił, że z analizy mapy zasadniczej, stanowiącej załącznik do przedłożonego zgłoszenia, wynika, że na objętej wnioskiem działce nr ew. [...] posadowiony jest budynek mieszkalny jednorodzinny. Organ odwoławczy wskazał, że w MPZP podstawowym przeznaczeniem terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w ramach której prawodawca lokalny dopuścił realizację budynków gospodarczych przy granicy działki lub w odległości 1,5 m od niej. Pomimo, że zapisy planu przewidują możliwość utrzymania istniejącej funkcji rolniczej, to – w ocenie organu II instancji – skarżąca zgłosiła zamiar budowy obiektu produkcyjno-rolnego, mimo że funkcja ta nie jest aktualnie realizowana na terenie nieruchomości będącej jej własnością. Skoro na działce znajduje się już obiekt o charakterze mieszkalnym, nieruchomość ta realizuje cele mieszkaniowe, co wyklucza uznanie, że funkcjonuje na niej dotychczasowa funkcja rolnicza. Konsekwencją uznania projektowanego obiektu za sprzeczny z ustaleniami planu miejscowego było uznanie za bezzasadne podniesionych w odwołaniu zarzutów naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 22 Konstytucji. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 77 § 1 K.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i ocenę materiału dowodowego w zakresie prowadzenia przez nią gospodarstwa rolnego. Ponadto, skarżąca wskazała na naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., poprzez zaniechanie wskazania przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dokumentom potwierdzającym ciągłość tej działalności rolniczej. Skarżąca podniosła również naruszenie prawa materialnego poprzez błędną, zawężającą wykładnię postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nieuzasadnione przyjęcie, że wykluczają one możliwość kontynuowania bądź prowadzenia działalności rolniczej i ogrodniczej na działce ew. nr [...], co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji, poprzez bezprawne ograniczenie jej prawa do rolniczego wykorzystania stanowiącej jej własność nieruchomości. W uzasadnieniu skargi, skarżąca wywiodła, że sporna działka nr ewid. [...] powstała w wyniku podziału dawnej nieruchomości siedliskowej nr ewid.[...], dokonanego w celu zniesienia współwłasności, wskutek czego dotychczasowe zaplecze gospodarcze pozostało w granicach wydzielonej działki sąsiedniej nr [...]. W konsekwencji planowana inwestycja na stanowiącej jej własność i zabudowanej już domem mieszkalnym działce nr [...] ma na celu odtworzenie oraz uzupełnienie niezbędnej dla niej zabudowy zagrodowej. Skarżąca podkreśliła, że jej status jako producenta rolnego prowadzącego działalność rolną jaką jest uprawa porzeczek, został potwierdzony załączoną dokumentacją fotograficzną oraz decyzjami wymiarowymi w sprawie podatku rolnego za lata 2021 i 2024. W ocenie skarżącej, projektowany obiekt w pełni odpowiada definicji budynku gospodarstwa rolnego przeznaczonego do przechowywania maszyn, narzędzi oraz płodów rolnych na potrzeby tegoż gospodarstwa przez mieszkańców budynku mieszkalnego. Tym samym realizacja zamierzenia inwestycyjnego stanowi dopuszczalne, z perspektywy prawa miejscowego, uzupełnienie i rozwój istniejącej funkcji rolniczej. Ponadto, skarżąca uznała za bezpodstawne i wewnętrznie sprzeczne stanowisko Wojewody, jakoby planowany obiekt produkcyjno-rolny nie służył przechowywaniu płodów rolnych i sadzonek na potrzeby mieszkańców budynku mieszkalnego prowadzących gospodarstwo rolne na działce nr [...]. Organy obu instancji wadliwie pominęły fakt, że inwestycja dotyczy istniejącego od 1993 r. siedliska rolniczego. Błędna teza organu odwoławczego – według której brak jednoczesnego prowadzenia upraw na działce siedliskowej wyklucza jej rolniczy charakter – stoi w sprzeczności z orzecznictwem sądów administracyjnych. Powołując się na wyrok WSA w Lublinie z 25 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 811/10, wskazała, że o statusie siedliska decyduje kryterium funkcjonalne, a budowę gospodarstwa z reguły inicjuje budynek mieszkalny, wokół którego powstaje zabudowa uzupełniająca. W ocenie skarżącej, Wojewoda, całkowicie zaniechał oceny tych okoliczności i nie wyjaśnił motywów odmowy wiarygodności dowodom przedłożonym przez skarżącą, opierając ustalenia faktyczne wyłącznie na wybiórczej analizie mapy zasadniczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo. Z uwagi na to, że wadliwa jest również decyzja organu pierwszej instancji, należało uchylić również tę decyzję – na podstawie art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: p.p.s.a.). Spór w niniejszej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska organów administracji, które uznały że sprzeczne jest z postanowieniami uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. D. z 28 września 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy K. D., w obrębach: K. D., M.-O., C.), usytuowanie planowanego przez skarżącą budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...]. Argument ten uzasadniał wniesienie przez organ pierwszej instancji sprzeciwu - na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Pr. budowlanego. W ocenie organów obydwu instancji, realizacja opisanego w decyzjach obiektu wykracza poza dopuszczoną planem funkcję - mieszkaniową jednorodzinną (strefa [...]) i stanowi nieuprawnioną próbę wprowadzenia funkcji produkcyjno-rolnej na teren pozbawiony takiego charakteru. Stanowisko organów obydwu instancji jest w tym zakresie błędne. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na niekwestionowane w sprawie okoliczności faktyczne i prawne. Sporna działka nr [...] (obecnie zabudowana budynkiem mieszkalnym) oraz działka sąsiednia nr [...] pierwotnie stanowiły jedną wyodrębnioną geodezyjnie i funkcjonalnie – zorganizowaną działkę siedliskową (dawny nr ewid.[...]), na której skarżąca od 1993 r. nieprzerwanie prowadzi gospodarstwo rolne. W wyniku podziału geodezyjnego tej nieruchomości, na skutek zniesienia współwłasności, istniejące zaplecze gospodarcze gospodarstwa (budynki inwentarsko-składowe) znalazło się w granicach wydzielonej działki nr [...], natomiast skarżąca pozostała właścicielką części siedliska z domem mieszkalnym (działka nr ewid. [...]). W świetle materiału dowodowego zgromadzonego przez organy, całkowicie bezpodstawna jest jednak teza organu, jakoby na skutek podziału geodezyjnego nieruchomości zmieniło się pierwotne przeznaczenie gospodarcze i funkcjonalne terenu oraz realizowanej funkcji, oznaczonej w planie jako tereny rolne zabudowane. Nie ma wątpliwości, że geodezyjne wydzielenie z pierwotnie istniejącego siedliska, stanowiącego dawną działkę gruntu nr [...], dwóch działek gruntu, w tym oznaczonej nr [...], na której posadowiony jest jedynie budynek mieszkalny, nie powoduje - z racji samego podziału, że nowopowstała działka nr [...] utraciła swój dotychczasowy charakter, jako obszar funkcjonalnie powiązany z istniejącym gospodarstwem rolnym i produkcją rolną. Jeżeli bowiem zachowana została więź gospodarcza pomiędzy tą działką a pozostałymi gruntami rolnymi wykorzystywanymi do produkcji rolnej, to nie można uznać, że funkcja rolnicza na tej działce ustała na skutek geodezyjnej zmiana granic istniejącego siedliska rolniczego. Jest niekwestionowane przy tym, że nowopowstała działka gruntu została wydzielona w związku ze zniesieniem współwłasności, co oznacza, że doszło do zmian w zakresie prawa własności wydzielonych części nieruchomości, jednakże zmiana ta nie mogła mieć wprost wpływu na zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania całej nieruchomości. Rolniczy charakter tej nieruchomości wynika przecież z jej faktycznego przeznaczenia i powiązania z produkcją rolną, czego organy nie wzięły pod uwagę. Same zmiany ewidencyjne, będące rezultatem czynności dokonanych w trybie przewidzianym w przepisach Prawa geodezyjnego i kartograficznego, nie dawały podstaw do stwierdzenia przez organ odwoławczy, że jakkolwiek zapisy planu przewidują możliwość utrzymania istniejącej funkcji rolniczej, to – w ocenie tego organu – funkcja ta nie jest aktualnie realizowana na terenie nieruchomości będącej własnością skarżącej. Trafnie podniesiono w skardze, powołując się na stanowisko WSA w Lublinie wyrażone w wyroku z 25 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 811/10, że o statusie siedliska decyduje kryterium funkcjonalne. Co więcej, uprawnione jest twierdzenie, że budowę siedliska rolniczego z reguły inicjuje budynek mieszkalny, wokół którego powstaje zabudowa uzupełniająca, tworząc gospodarczą całość. Skoro więc przed podziałem pierwotna działka nr [...] stanowiła siedlisko rolnicze, to zamierzenie polegające na posadowieniu budynku gospodarczego na wydzielonej z niej działce nr [...] należy kwalifikować jako konieczną rozbudowę (uzupełnienie) istniejącej struktury zagrodowej, a nie jako inwestycję na działce o nowej i niezwiązanej z rolnictwem funkcji - o charakterze wyłącznie mieszkalnym. Konkluzji tej nie zmienia fakt, że w ewidencji gruntów i budynków sporny teren oznaczono symbolem "B" (tereny mieszkaniowe) w miejsce dawnego "Br" (grunty rolne zabudowane). Dane z ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie deklaratoryjny w zakresie aktualnego stanu faktycznego i nie kształtują treści prawa do zabudowy, które wynika z prawa materialnego (zob. wyroki: WSA w Krakowie z 24 marca 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 900/10; WSA w Łodzi z 14 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1101/13; WSA w Szczecinie z 9 października 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 331/25, CBOSA). Organy obydwu instancji dokonały również wadliwej wykładni i zastosowania przepisu § 110 ust. 4 pkt 11 MPZP, z pominięciem reguł wykładni celowościowej i systemowej. Przepis ten wprost zezwala na utrzymanie, odbudowę, nadbudowę, przebudowę i rozbudowę funkcji produkcji rolnej, ogrodniczej i hodowlanej w zabudowie (o ile wskaźnik DJP nie przekroczy wartości 3). Ten przepis prawa miejscowego przewiduje dopuszczalność utrzymania funkcji produkcji rolnej, ogrodniczej i hodowlanej w zabudowie, między innymi z możliwością przebudowy i rozbudowy, a zapis ten odnosi się do danego obszaru nieruchomości, w którym funkcja ta w chwili wejścia planu w życie była realizowana. Błędnie więc organy uznały, że wskazana norma miejscowa przestaje obowiązywać na skutek samego podziału geodezyjnego nieruchomości skarżącej, gdy nie doszło do zmian w zakresie istniejącej na nieruchomości funkcji produkcji rolnej. Skoro skarżąca przedłożyła dowody w postaci decyzji wymiarowych w sprawie podatku rolnego za lata 2021 i 2024 oraz dokumentację fotograficzną, wskazując ciągłość prowadzenia działalności rolniczej na areale 1,5 ha, to obowiązkiem organów było dokonanie oceny dopuszczalności budowy budynku gospodarczego do przechowywania maszyn, narzędzi, sadzonek oraz płodów rolnych z punktu widzenia przesłanki utrzymania funkcji produkcji rolnej. Tymczasem organy ograniczyły tę ocenę tylko do kwestii znaczenia istnienia na działce skarżącej domu mieszkalnego, błędnie uznając, że skoro na jej działce znajduje się już obiekt o charakterze mieszkalnym, to nieruchomość ta realizuje cele mieszkaniowe, co wyklucza uznanie, że funkcjonuje na niej dotychczasowa funkcja rolnicza. Ocena ta byłą całkowicie bezpodstawna z wyżej przytoczonych powodów. W ocenie sądu, kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 80 k.p.a., który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organy tymczasem oparły swoje ustalenia faktyczne jedynie na danych geodezyjnych, całkowicie pomijając zgromadzone w sprawie dowody wskazujące na prowadzenie przez skarżącą gospodarstwa rolnego, do którego należy sporna działka, a jednocześnie okoliczności tej nie zakwestionowały. W konsekwencji, Starosta uznał niezgodność zamierzenia inwestycyjnego za nieusuwalną wyłącznie na podstawie danych z ewidencji gruntów, które stanowiły podstawę wadliwego - jak wyżej wykazano - ustalenia braku realizacji funkcji rolniczej na spornej nieruchomości. Uchybienie to doprowadziło do wadliwego zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 2 Pr. budowlanego oraz nieuzasadnionego odstąpienia od procedury określonej w art. 30 ust. 5c tej ustawy, którą organ winien uruchomić, o ile miał istotne wątpliwości w sprawie co do charakteru zamierzenia inwestycyjnego. Uchybienie to stanowiło naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa, o którym mowa w art. 8 k.p.a. Wady tej nie dostrzegł organ odwoławczy, który co prawda dokonał odmiennej kwalifikacji zamierzenia budowlanego, określając je jako obiekt "produkcyjno-rolny", jednakże w dalszej części powielił błędną wykładnię przepisu § 110 ust. 4 pkt 11 MPZP, a w konsekwencji bezpodstawnie uznał, że norma ta nie miała zastosowania w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania (punkt II sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.