II SA/Lu 580/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. A. i L. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] znak [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących M. A. i L. M. kwotę [...]([...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania L. M. i M. A. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] w [...], gmina R. – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W piśmie z dnia [...] r. (data wpływu: [...] r.) L. M. i M. A. (współwłaściciele działki nr ewid.[...] w [...]) zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. o wszczęcie postępowania w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] w [...] (stanowiącej własność J. i H. małż. M.), zarzucając, że obiekt ten został posadowiony bez zachowania wymaganej przepisami prawa odległości od granicy z działką sąsiednią. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania we wskazanej sprawie. Po rozpatrzeniu zażalenia wnioskodawców [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne dotyczące budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami, zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powołał się na ustalenie, że sporny budynek mieszkalny został wybudowany przez J. i H. małż., M. na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...], zmienioną następnie decyzją tego organu z dnia [...] r. nr [...] Nadto wskazał, że obiekt ten został (bez sprzeciwu) przyjęty do użytkowania pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] r. znak: [...] Podczas przeprowadzonych w dniu [...] r. oględzin ustalono, że odległość przedmiotowego budynku (cyt.) "mierzona prostopadle do krawędzi drogi, do której przylega ściana budynku mieszkalnego na działce nr [...] wynosi około 4,50 m a odległość pomiędzy najbliższymi narożnikami obu budynków wynosi około 5,55 m". W ocenie organu pierwszej instancji, zmierzone odległości pokrywają się z odległościami uwidocznionymi na mapie do celów projektowych. Zachodzi także zgodność inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej budynku z mapą zagospodarowania działki. Powołując się na powyższe ustalenia organ pierwszej instancji uznał wszczęte postępowanie za bezprzedmiotowe. L. M. i M. A. wnieśli odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Odwołujący podtrzymali stanowisko, że budynek mieszkalny na działce nr ewid.[...] został wybudowany z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, a nadto w sposób pogarszający warunki zdrowotne i użytkowe otoczenia. Podnieśli, że ze względu na bezpieczeństwo pożarowe odległość ww. budynku od budynku mieszkalnego znajdującego się na sąsiedniej działce nr ewid.[...] powinna wynosić minimum 8 m. Po rozpatrzeniu odwołania Inspektor Nadzoru Budowlanego powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia [...] r. nr [...] (zaskarżoną w niniejszej sprawie) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zaaprobował ustalenie, że sporny budynek został wybudowany zgodnie z projektem zagospodarowania działki i pozostałymi warunkami pozwolenia na budowę, oraz jest użytkowany na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania, przyjętego przez organ pierwszej instancji bez sprzeciwu pismem z dnia [...] r. znak: [...] Wobec powyższego, zdaniem organu drugiej instancji, brak jest podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego. M. A. i L. M. (reprezentowani przez adwokata M. M.) zaskarżyli powyższą decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W złożonej skardze podnieśli następujące zarzuty: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 k.p.a, przez jego zastosowanie i w konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami na działce nr ewid.[...] w [...], w sytuacji istnienia przesłanek natury prawnej faktycznej uzasadniających wydanie przez ten organ decyzji merytorycznej; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - § 271 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, dalej jako "r.w.t."), w sytuacji, gdy akt ten obowiązywał w czasie wzniesienia w 2003 r. budynku mieszkalnego na działce nr ewid.[...] w [...] w bezpośrednim sąsiedztwie należącego do skarżących domu mieszkalnego położonego na działce nr ewid.[...], wybudowanego jeszcze v latach 70-tych ubiegłego wieku, a zgodnie z którego dyspozycją "odległość między zewnętrznymi ścianami budynku wzniesionego w [...] r. od już istniejącego, niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, być mniejsza niż odległość w metrach od 4 m do nawet 20 m w zależności od odporności ogniowej ścian danych budynków", podczas gdy z ustaleń organu wynika, że wspomniana odległość wynosi zaledwie 4,5 m, przy jednoczesnym nieustaleniu przez organ w toku umorzonego postępowania stopnia odporności ogniowej ścian obu budynków; - § 271 ust 1 r.w.t. przez jego niezastosowanie i brak weryfikacji co do procentowego udziału powierzchni szklonej szkłem zwykłym w ścianie budynku znajdującego się na działce nr ewid.[...], zwróconej bezpośrednio do sąsiedniego budynku na działce nr ewid.[...], co skutkowało brakiem rozpoznania, czy odległości ustawowo wymagane między tymi budynkami nie powinny zostać zwiększone o kolejne 50%; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla merytorycznego rozpoznania sprawy, w szczególności nieustalenie konstrukcji budynku posadowionego na działce nr ewid.[...], co doprowadziło do nieustalenia stopnia odporności ogniowej ścian tego budynku i w konsekwencji błędnego ustalenia, że nie jest on posadowiony w nieprzepisowej odległości od budynku znajdującego się na działce nr ewid.[...] przy granicy z działką o nr ewid.[...] - art. 77 § 1 k.p.a. przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i w konsekwencji pominięciu, że w chwili wznoszenia budynku na działce nr [...], ściana budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] przy granicy obu działek w rzeczywistości nie była ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, co powodowało konieczność zachowania między budynkiem już istniejącym a dopiero wznoszonym większej odległości niż przyjęta przez organ nadzoru. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że podstawową kwestią w niniejszej sprawie winno być ustalenie, czy przy wznoszeniu budynku na działce nr ewid.[...] doszło do naruszenia obowiązujących w tamtym czasie przepisów techniczno-budowlanych, w tym dotyczących zachowania właściwej odległości od zabudowań sąsiednich, w tym budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr ewid.[...], z czym wprost wiąże się kwestia obciążenia ogniowego obu usytuowanych po sąsiedzku budynków. Obowiązkiem organów obu instancji było zatem ustalenie stopnia odporności ogniowej ścian zewnętrznych obu budynków położonych w płaszczyznach na przeciw siebie z tym, że spełnienie wymogów technicznych przez budynek mieszkalny uczestników organy winny oceniać przez odniesienie się wyłącznie do przepisów obowiązujących w dacie realizacji obiektu na działce nr ewid.[...] W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji był budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na działce nr ewid.[...] w miejscowości I., stanowiący własność J. i H. małż. M.. Przypomnieć należy, że dokonania kontroli zgodności z prawem tego obiektu domagali się skarżący M. A. i L. M., będący współwłaścicielami działki nr ewid.[...] w [...], bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, na której zlokalizowany jest sporny budynek. W świetle niekwestionowanych ustaleń organów orzekających w sprawie, przedmiotowy budynek został zrealizowany w [...] r. na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. i H. małż. M. pozwolenia na budowę (zmienionej następnie decyzją tego organu z dnia [...] r. nr [...] w zakresie zatwierdzenia projektu zmian – jako aneksu do projektu budowlanego – obejmującego zmianę zbiornika bezodpływowego na przydomową oczyszczalnię ścieków, wraz ze zmiana trasy przyłącza kanalizacji sanitarnej). Bezsporne nadto pozostaje, że inwestorzy przystąpili do użytkowania powyższego obiektu na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy, co potwierdza wystosowane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. zawiadomienie z dnia [...] r. znak: [...] o przyjęciu zgłoszenia (k. 8 akt adm. I inst.). Powyższe okoliczności, tj. fakt funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę spornego budynku oraz przyjęcia bez sprzeciwu zgłoszenia o zakończeniu jego budowy i przystąpieniu do użytkowania – wbrew temu, na co wskazują uzasadnienia kontrolowanych decyzji – nie świadczą o niedopuszczalności dokonania obecnie kontroli przedmiotowego budynku pod kątem legalności jego wybudowania, w trybie postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej jako "Pr.bud."). Przeszkodą do dokonania kontroli w tym zakresie mogłaby być bowiem jedynie wydana w oparciu o art. 59 ust. 1 Pr.bud. decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Nie można natomiast postawić znaku równości pomiędzy sytuacją użytkowania obiektu w oparciu o ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie oraz zawiadomieniem o zakończeniu budowy w trybie art. 54 Pr.bud. (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 201/15, publ. ONSA i WSA 2017/3/49). W pierwszym przypadku organ administracji wydaje bowiem decyzję administracyjną, którą poprzedza obowiązkowa kontrola obiektu budowlanego, w trakcie której ustala się, czy obiekt budowany został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W drugim natomiast, właściwy organ administracji nie wydaje decyzji administracyjnej, lecz inwestor nabywa uprawnienie do użytkowania obiektu budowlanego na skutek milczenia władzy publicznej – uproszczonej procedury administracyjnej. Właściwy organ administracji wydaje decyzję administracyjną, jedynie wtedy, gdy uznaje, że inwestor nie może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego. Wprawdzie zarówno do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, jak i zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestor dołącza oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami (art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. "a" Pr.bud.), jednakże jedynie w przypadku wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie właściwy organ administracji przeprowadza obowiązkową kontrolę obiektu budowlanego (art. 57 ust. 6, art. 59 ust. 1 oraz art. 59a ust. 1 P.b.). Skutkiem dokonanego zgłoszenia jest zaś, co do zasady, jedynie formalna kontrola przedłożonych przez stronę dokumentów, a ewentualne postępowanie administracyjne, w toku którego zostanie procesowo zweryfikowana legalność zrealizowanej budowy, może być zainicjowane dopiero w następstwie wniesienia przez organ sprzeciwu. Przy braku sprzeciwu postępowanie to ulega zakończeniu w następstwie tzw. "milczenia organu", względnie - w aktualnym stanie prawnym - zawiadomienia o niewniesieniu sprzeciwu, a więc czynności, którym nie przysługuje przymiot ostateczności i które, co za tym idzie, nie mogą być wzruszone w jakimkolwiek postępowaniu nadzwyczajnym, nawet w przypadku ustalenia, iż dokonane zgłoszenie było oczywiście i rażąco nieuczciwe i miało na celu jedynie obejście prawa. Jeżeli zatem proces inwestycyjny został zakończony przez zawiadomienie o zakończeniu budowy (co miało miejsce w przypadku budynku będącego przedmiotem niniejszej sprawy), to prowadzeniu później postępowania w sprawie legalności budowy nie stoi na przeszkodzie brak wniesienia przez organ sprzeciwu do złożonego przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani też tym bardziej – co oczywiste w świetle dyspozycji art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr.bud. – fakt funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji nieprzeprowadzenia postępowania w zakresie zgodności inwestycji z przepisami prawa oraz pozwoleniem na budowę, w przypadku stwierdzenia okoliczności określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Pr.bud., dopuszczalne jest więc przeprowadzenie postępowania mającego na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w tym m.in. w zakresie ewentualnych istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach - w tym przepisach techniczno-budowlanych (por. wyroki NSA: z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1595/16, LEX nr 2284805; z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 917/16, LEX nr 2475558). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że stanowisko organów obu instancji o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie legalności budowy spornego budynku mieszkalnego na działce nr ewid.[...] w [...], wynikającej z tego, że obiekt ten został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, które nie zostało uchylone, oraz dopuszczony do użytkowania na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia, narusza dyspozycję art. 54 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr.bud. Wprawdzie organy w podjętych decyzjach wskazały powołały się również na rzekomą zgodność usytuowania przedmiotowego budynku na gruncie z "mapą zagospodarowania działki", jednak lakoniczność tej oceny (brak zestawienia konkretnych parametrów usytuowania budynku na gruncie, wynikających z projektu budowlanego, z pomiarami dokonanymi podczas oględzin) nie pozwala uznać jej za przekonującą w świetle wymogów co do jakości postępowania dowodowego wynikających z treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., oraz wymogów co do treści uzasadnienia decyzji administracyjnej, określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto organy – pozostając w błędnym przekonaniu o bezprzedmiotowości wszczętego postępowania ze wskazanych wyżej przyczyn – w istocie w ogóle nie dokonały oceny zrealizowanej budowy pod kątem pozostałych przesłanek z art. 50 ust. 1 Pr.bud., w szczególności pod kątem ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia (pkt 2) oraz pod kątem zgodności inwestycji z przepisami (pkt 4). Również z tego względu kontrolowane decyzje uznać zatem należało za sprzeczne z ww. przepisami postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru budowlanego uwzględni powyższe uwagi i wnioski, i dokona rzetelnej oraz wszechstronnej oceny legalności budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego na działce nr ewid.[...] w miejscowości I., pod kątem przesłanek z art. 50 ust. 1 Pr.bud. Wypada przy tym zaznaczyć, że jeżeli w wyniku tej oceny organ podtrzyma stanowisko o braku podstaw do nałożenia na inwestorów jakichkolwiek obowiązków na zasadzie art. 51 Pr.bud., wówczas winien wydać merytoryczną decyzję o odmowie nałożenia na inwestorów owych obowiązków, nie zaś decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 486/11, LEX nr 1215569; z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1708/17, LEX nr 2684601). Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji wyroku, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy. Wyjaśnić przy tym należy, że na zasądzone na rzecz skarżących koszty postępowania składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżących, będącego adwokatem, w wysokości [...] zł oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł.