II SA/Lu 581/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania A. M. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 17 kwietnia 2015 r., znak: [...] odmawiającą nakazania J. K. rozbiórki ogrodzenia o długości 10,80 m działki nr ew. 231, usytuowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości N.. Decyzja została wydana w następujących okolicznościach: W piśmie z dnia 31 grudnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, w sprawie dotyczącej budowy ogrodzenia działki nr ewid.[...], usytuowanego na działce nr ewid.[...] położonej w miejscowości N.. Jednocześnie strony zostały zawiadomione o przeprowadzeniu oględzin w sprawie, których termin wyznaczono na dzień 2 lutego 2015 r. Podczas oględzin stwierdzono, że na działce nr ewid.[...] zlokalizowane jest ogrodzenie wykonane w postaci betonowej rabatki, do której przymocowane są słupki metalowe o średnicy 40 mm. Do słupków zamocowano 2 poziome kształtowniki 1,5 cm x 3,0 cm, a do kształtowników przymocowano sztachety drewniane. W. sztachet wynosi 1,03 m, wysokość rabatki od strony działki nr ewid.[...] wynosi od 0,35 m do 0,56 m, zaś łączna długość ogrodzenia wynosi 10,80 m. Inwestor - J. K. oświadczył, iż wybudował ogrodzenie działki nr ewid.[...] na działce o nr ewid.[...] (obecnie na działce nr ewid.[...]) ok. 1990 r. bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia. A. M. w piśmie z dnia 19 lutego 2015 r. oświadczyła, że ogrodzenie działki nr ewid.[...] wybudowane zostało przez J. K., bez zgłoszenia i pozwolenia na budowę, w całości na działce nr ewid.[...] (obecnie na działce nr ewid.[...]), bez prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 25 lutego 2015 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. wpłynął wniosek A. M., w którym zwróciła się o przeprowadzenie dodatkowych oględzin w sprawie. Oględziny przeprowadzono w dniu 31 marca 2015 r. Obecnym na oględzinach stronom odczytano protokół oględzin sporządzony w dniu 2 lutego 2015 r. przez pracowników PINB w P.. Strony postępowania potwierdziły ustalenia dokonane w w/w protokole. A. M. podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 19 lutego 2015 r., iż przedmiotowe ogrodzenie zostało zrealizowane przez Inwestora w warunkach samowoli budowlanej w związku z czym wnosi o jego rozbiórkę. W pismach z dnia 18 lutego 2015 r. oraz z dnia 25 marca 2015r. Burmistrz N. poinformował, że na obszarze działek o nr ewid.[...] i [...] położonych w N., obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzony Uchwała Rady Miejskiej w N. z dnia 23 sierpnia 2000 r., Nr [...], który dopuszcza zabudowę jednorodzinną oraz adaptację stanu istniejącego bez prawa wprowadzenia nowej zabudowy, jednak bez sprecyzowania jaka forma zabudowy może być realizowana. Biorąc pod uwagę fakt, iż inwestor wybudował ogrodzenie ok. 1990 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wskazał, że stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 . Prawo budowlane. Powołując się na § 44 ust. 1 pkt 3c rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowego i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r., w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę wymaga wykonywanie stałych ogrodzeń od strony ulic i placów w miastach i miejscowościach uznanych za uzdrowiska i o charakterze turystyczno-wypoczynkowym, organ I instancji podniósł, iż w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia w/w przepisu z uwagi na fakt, iż przedmiotowe ogrodzenie zlokalizowane jest pomiędzy działkami prywatnymi, a nie od strony ulic i placów, zatem na jego budowę nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Wskazując na powyższe ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia 17 kwietnia 2015 r. wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. nr 38, poz. 229), w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, odmówił nakazania J. K. rozbiórki ogrodzenia, działki nr ewid.[...] o długości 10,80 m, usytuowanego na działce nr ewid.[...] położonej w miejscowości N., uznając, że w sprawie nie występują żadne inne okoliczności wskazane w art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, które skutkowałyby wydaniem nakazu rozbiórki obiektu. Od decyzji odwołanie złożyła A. M., która zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 8, 77, 80 oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny faktów podanych przez stronę w trakcie postępowania oraz brak rozpatrzenia i oceny całokształtu materiału dowodowego. Rozpatrując odwołanie Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że fakt, iż ogrodzenie zostało zrealizowane przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. nie oznacza automatycznie, jak przyjął organ I instancji, że zastosowanie mają w sprawie, z mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r., przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane mają więc zastosowanie do obiektów budowlanych wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do § 44 ust. 1 pkt 3c rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r., w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, obowiązującego w dacie realizacji przedmiotowego ogrodzenia, pozwolenia na budowę wymaga wykonanie stałych ogrodzeń:, - od strony dróg (ulic) i placów publicznych oraz innych miejsc publicznych, - z cementu jako pełne oraz kształtowników metalowych i blach lub ze stali budowlanej, niezależnie od położenia tych ogrodzeń. Przedmiotowe ogrodzenie wybudowane zostało pomiędzy działkami stanowiącymi własność prywatną, a zatem jego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Brak było więc podstaw do zastosowania w sprawie orzeczenia na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego fakt, że realizacja ogrodzenia nie wymagała pozwolenia na budowę nie zwalnia natomiast organu nadzoru budowlanego od zbadania, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., a w szczególności, czy roboty nie zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), a także w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (pkt 4). Organ II instancji wskazał, że w dacie realizacji ogrodzenia obowiązywało Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. 1980 nr 17poz. 62 ). Zgodnie z § 278 ust. 4 w/w rozporządzenia, stosowanie ogrodzeń zagrażających bezpieczeństwu ludzi i zwierząt, a w szczególności stosowanie na wysokości mniejszej niż 2 m drutu kolczastego, tłuczonego szkła i podobnych materiałów jest zabronione. Przedmiotowe ogrodzenie spełnia wymogi w/w przepisu zatem brak było podstaw do wydania nakazu rozbiórki czego domagała się strona skarżąca. Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że orzeczenie powinno być wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., Prawo budowlane, a nie jak uczynił to organ I instancji na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, to jednak samo orzeczenie jest właściwe, dlatego też organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Odnosząc się do zarzutu usytuowania ogrodzenia na działce nr ewid.[...] stanowiącej własność A. M. organ odwoławczy podniósł, że kwestie naruszenia prawa własności mogą być rozpatrywane jedynie przed sądem powszechnym z powództwa cywilnego. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. M.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie organ brak rozpatrzenia i oceny całokształtu materiału dowodowego i znajdujących zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów prawa. Skarżąca wskazała ponadto na naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ nie zbadał możliwości zastosowania w sprawie § 44 ust.1 pkt. 4 d rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego oraz zarzutu dotyczącego uciążliwości i negatywnego oddziaływania samowoli budowlanej oraz czy nie utrudnia właściwego korzystania ze służebności przejazdu do domu mieszkalnego skarżącej oraz czy nie zmniejsza wartości nieruchomości. Ponadto zdaniem skarżącej organy administracji nie ustaliły, kiedy dokładnie nastąpiło wykonanie samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Stan faktyczny sprawy - zdaniem Sądu - nie budzi wątpliwości. W toku postępowania ustalono bowiem, że ogrodzenie działki nr ewid.[...], usytuowane na działce [...] zostało wybudowane około 1990 r. Przyjmując taki stan faktyczny odnoszący się do zdarzeń powstałych przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., akceptując argumentację prawną organu II instancji w tym zakresie wskazać należy, że w opisanej sytuacji nie ma zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, a zatem nie może mieć również zastosowania art. 103 § 2 ww. ustawy nakazujący - w odniesieniu do stanów faktycznych objętych dyspozycją art. 48 Prawa budowlanego - stosować przepisy dotychczasowe, tj. przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Oznacza to, że przepis art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlanego z 1994 r. odnosi się do sytuacji, gdy obiekt był budowany bez wymaganego pozwolenia przed dniem 1 stycznia 1995 r. Inaczej mówiąc, przepis ten ma zastosowanie, jeżeli samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 tej ustawy dopuszczono się przed dniem 1 stycznia 1995 r., a zakończenie budowy obiektu nastąpiło również przed tą datą (wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008r. II OSK 792/07 LEX nr 486052). Dla zastosowania tego przepisu decydujące znaczenia ma zatem ustalenie daty budowy oraz czy roboty budowlane wykonywane były w warunkach samowoli budowlanej. Przepis art. 103 ust. 2 należy bowiem interpretować w sposób ścisły, co oznacza, że wykluczenie okoliczności określonych w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oznacza konieczność stosowania przepisów tej ustawy. Istotne w sprawie było zatem ustalenie czy ogrodzenie powstało w warunkach samowoli budowlanej. Oceny legalności jego powstania należało dokonać na podstawie regulacji prawnych obowiązujących w dacie jego powstania. Wskazać należy, że zgodnie z § 44 ust.1 pkt. 3 lit. c) rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U Nr [...], poz. 48 ze zmianami) według którego pozwolenia na budowę wymaga wykonanie stałych ogrodzeń: od strony dróg (ulic) i placów publicznych oraz od innych miejsc publicznych. W niniejszej sprawie ogrodzenie działki nr ew. [...] było wybudowane na działce nr ew. [...]. Działki stanowiły i stanowią własność prywatną (nastąpiła zmiana numeracji), a ogrodzenie nie było wykonane ani od strony drogi, placu publicznego czy w innym miejscu publicznym. Z powyższego wynika, że budowa ogrodzenia nie stanowiła samowoli budowlanej, ani też z innych powodów nie podlegała reglamentacji prawa budowlanego. Ubocznie wypada zauważyć, że również w świetle aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (art. 28 ust. 1 pkt 23) budowa ogrodzenia zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Obowiązek dokonania zgłoszenia dotyczy natomiast jedynie budowy ogrodzeń, których wysokość przekracza 2,20 m. Jako bezzasadny uznać należy argument skarżącej, iż wobec faktu, że sporne ogrodzenie spowodowało pogorszenie warunków korzystania z jej działki, zastosowanie w sprawie winien mieć § 44 ust. 1 pkt 4d powyższego rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że pozwolenia na budowę wymaga wykonanie innych inwestycji budowlanych, mogących wprowadzić lub zwiększyć uciążliwości pogarszające warunki sanitarne, bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo warunki wykorzystania terenów sąsiednich. Użyte w powołanej regulacji słowo "innych" niewątpliwie oznacza, że regulacja zawarta w pkt 4 odnosi się innego rodzaju inwestycji, niż wymienione w pkt 1-3. Skoro zaś kwestia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ogrodzeń została kompleksowo uregulowana w § 44 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, stwierdzić należy, że pkt 4 tego unormowania nie może mieć zastosowania w odniesieniu do budowy ogrodzeń. Brak podstaw do przypisania spornemu ogrodzeniu charakteru samowoli budowlanej nie zwalniał jednak organów nadzoru budowlanego – wobec wniosku skarżącej A. M. – do zweryfikowania stanu technicznego tego obiektu oraz jego zgodności z aktualnie obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi oraz rozważanie poddania tego ogrodzenia procedurze naprawczej przewidzianej w przepisach art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W istocie, skoro inwestor realizując sporne ogrodzenie zwolniony był z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, ewentualny obowiązek rozbiórki, którego żądała skarżąca (czy też obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem), mógł znaleźć oparcie jedynie w tych przepisach. Rozważania w tym zakresie zostały wprawdzie pominięte przez organ I instancji, jednak stosownego uzupełnienia dokonał organ odwoławczy, który zasadnie – w świetle zgormadzonego materiału dowodowego – stwierdził, że sporne ogrodzenie nie narusza wymogów określonych w § 278 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Prawidłowo zatem uznano w zaskarżonej decyzji, że w sprawie nie zachodzą także podstawy do orzeczenia rozbiórki spornego ogrodzenia w oparciu o art. 51 ust. 1 Końcowo wypada podkreślić, że z dotychczasowego przebiegu sprawy wynika, iż budowa ogrodzenia nastąpiła na działce nr ew. [...] (obecnie działka nr ew. [...]), a obecna jej właścicielka żąda jego rozbiórki lub usunięcia, spór zatem między stronami dotyczy kwestii związanych z przepisami prawa rzeczowego i jego rozstrzygnięcie podlega ewentualnemu rozpoznaniu przed sądem powszechnym. Organy administracji publicznej, ani też sądy administracyjne nie są powołane do rozstrzygania sporów sąsiedzkich. W ramach postępowania na gruncie prawa budowlanego ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, do których należy zaliczyć właścicieli nieruchomości sąsiednich, sprowadza się bowiem do zbadania wymogów prawa budowlanego. Ochrona przed skutkami innych uciążliwości możliwa jest jedynie na drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym. Powyższe okoliczności doprowadziły Sąd do wniosku, że skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa